江苏农村宅基地闲置程度量化及对策探讨

2016-08-10李海丹南京农业大学公共管理学院江苏南京210095

浙江农业科学 2016年1期

李海丹（南京农业大学公共管理学院，江苏南京 210095）

江苏农村宅基地闲置程度量化及对策探讨

李海丹
（南京农业大学公共管理学院，江苏南京 210095）

本文依托江苏省7市21个县63个乡镇126个村的1 529份典型调查数据，基于农户视角对江苏省不同区域的宅基地闲置程度及对策开展研究。结果表明，江苏不同地区宅基地的闲置程度不同，苏南两市地区农户宅基地闲置率为0.047 2，苏中两市地区农户宅基地闲置率为0.083 8，苏北三市地区农户宅基地闲置率为0.145 0。总体可见，苏北的宅基地闲置程度要高于苏中，而苏中又高于苏南。闲置原因主要有村庄规划管理滞后、经济发展水平差异、土地和房屋产权脱节和社会保障不健全等。基于此，应从城乡用地布局优化、产权制度改革、完善社会保障、建立宅基地退出与市场流转机制方面进行改革。

农村宅基地；闲置程度；量化；对策；江苏

文献著录格式：李海丹.江苏农村宅基地闲置程度量化及对策探讨［J］.浙江农业科学，2016，57（1）：144-147.

农村闲置宅基地是指农村宅基地中未正常使用的宅基地，不能充分发挥宅基地满足居民居住、生活的基本需要，有广义和狭义之分。狭义的宅基地闲置是指宅基地空置，未做任何用途；广义的闲置不仅包括宅基地废弃和空置，还包括由于宅基地上的建筑物空置而造成的宅基地闲置。宅基地闲置是近年来农村土地利用中的常见问题，其本质被认为是城乡转型过程中乡村地域系统演化的一种不良过程［1］。农村人口非农化引起的“人走屋空”，以及农村住宅的“建新不拆旧”等都是造成农村宅基地闲置的重要影响因素［2］。农村宅基地的闲置不仅影响村容村貌和农村的发展，而且造成了严重的土地浪费。尤其是在中国土地供需矛盾尖锐的背景下，宅基地闲置造成的大量农村土地的闲置和村庄周围耕地的不断流失，使中国已经十分严峻的耕地保护雪上加霜［3-4］。因此，农村宅基地的闲置研究显得尤为重要。

近年来，农村宅基地闲置引起政府和学术界的广泛关注。刘勇等［5-6］从宏观角度，基于历史渊源、城镇化进程、法律制度构建、行政管理执行力度等层面，对宅基地闲置原因分别进行定性讨论；李华宇等［7-8］基于实证研究，运用二项1ogit模型、描述性统计等方法对宅基地闲置的影响因素进行定量分析，继而提出宅基地改革对策；许树辉等［9-10］对宅基地闲置现状进行了研究。已有研究极大地推动了农村宅基地闲置问题的深入探讨，为农村宅基地闲置整治奠定良好的理论基础和技术条件，但对宅基地闲置程度的量化研究却较少。

江苏省位于我国大陆东部沿海中心，东濒黄海，西连安徽，北接山东，东南与浙江和上海毗邻，自然条件优越，土地开发程度较高，总面积10.26万km2，经济实力雄厚，是我国经济增长最快、最具活力的地区之一。近年来，随着江苏省经济的快速发展和城市化的快速推进，一方面广大富裕起来的农民形成建房热，村庄规模迅速扩张；另一方面务工人员的大量进城使得宅基地闲置情况严重，呈现出农户宅基地占地规模大、布局分散、利用效率低下等特点，引起广泛关注。江苏省也成为研究居民点整理［11-12］、宅基地流转［13-14］、土地集约利用［15-16］的重点区域，而对宅基地闲置程度的研究还较少，特别是从大尺度上量化研究宅基地闲置程度较少。本文选取江苏省苏州、镇江、扬州、南通、盐城、宿迁、徐州7市有代表性的21个县（市、区）63个乡镇126个村就农村宅基地闲置程度及对策开展研究，以期明晰不同典型区域村庄宅基地闲置的整治潜力，为江苏省提出宅基地闲置整治和宅基地闲置整治规划提供参考，并为我国宅基地闲置研究提供一定参考依据。

1 农村闲置宅基地及研究方法

1.1 研究区概况

位于苏南的镇江、苏州属于长三角的核心区域，是以上海为龙头的长三角城市群的核心组成部分，是江苏经济最发达的区域，也是中国经济发展最快最发达的区域之一。苏中的扬州、南通也是上海都市圈（长三角）的重要组成部分，有着承东启西、沟通南北、通江达海、快捷方便的港口和交通的比较优势，将成为长江中、下游进出口贸易的门户，也是中西部地区与东部联系的交通走廊。而苏北的盐城、徐州、宿迁是长三角城市群成员及淮海经济圈、沿海经济带、沿江经济带的交叉辐射区，是中国沿海经济带重要组成部分，在全省稳增长、促发展中发挥了重要作用。

1.2 研究方法与数据来源

农村闲置宅基地闲置率依据以下公式计算。

宅基地闲置数据来源于2014年江苏省范围内的典型调查，调查区域包括江苏省苏州、镇江、扬州、南通、盐城、宿迁、徐州7市，每个市选取有代表性的3个县（市、区），每个县（市、区）选取有代表性的2个村开展调研，21个县（市、区）63个乡镇126个村开展调研，调查样本为1 890个农户，其中农户宅基地有效问卷1 529份，有效率为80.90%。

2 结果与分析

2.1 宅基地使用

在实地调查的21个区县中（表1），苏南宅基地总面积为 4.22万 hm2，占建设用地面积的44.15%，农村人口为 143.05万，占总人口的39.24%。而苏中宅基地总面积为3.82万hm2，占建设用地总面积的43.35%，农村人口有293.41万，占总人口的56.00%。相比之下，苏北宅基地用地面积为9.02万 hm2，占总建设用地的37.81%，农村人口为 529.11万，占总人口的60.42%。可见，苏南、苏中、苏北宅基地占建设用地总面积的比重都较大，且依次降低；而3个地区农村人口占总人口比重却依次上升，一定程度上说明经济的富裕推动了宅基地的建造。同时，在能取得实际数据的地区，空关房（即房子空在哪儿既不居住也不卖）、偶住房（即农民偶然会居住的房子）等长期闲置的宅基地面积也较大，土地浪费现象十分突出。

表1调查区域宅基地的使用情况

2.2 宅基地闲置程度

通过逐户调查及计算，得到苏南、苏中、苏北地区1 529个农户宅基地的利用情况，计算每个农户宅基地的闲置程度。结果显示，1 529个农户的宅基地均有不同程度的闲置。苏南两市地区农户宅基地闲置率为0.047 2，苏中两市地区农户宅基地闲置率 0.083 8，苏北三市闲置程度最低，为0.145 0。总体可见，苏北的宅基地闲置程度要高于苏中，而苏中又高于苏南。

2.3 宅基地闲置原因

2.3.1 村镇规划管理滞后

在实地调研中发现，一些地方村镇长期以来缺乏农村居民点的整体规划或村镇规划不完善、不科学造成农村居民点布局散乱。绝大多数农村居民的住房建房时间较早，存在房屋建筑老化、农村居民宅基地用地结构不合理、房型基本相似等问题，已不能适应现代生活的需要。调查区域中，20.02%的农民住房使用年限超过30年，18.67%的住房建于20世纪80年代，2000年以后建设的住房比例只有24.72%。调查农户中，33.21%的住房是平房，宅基地利用率低。分区域来看，苏北平房比例最高，达到90.67%，明显高于苏中地区（34.15%）和苏南地区（6.27%）。

2.3.2 经济发展水平差异

经济发展水平高的地区，农村宅基地闲置程度往往要低于经济水平相对低的区域。正如调查显示，苏北的农户宅基地闲置程度最高，苏中次之，苏南最低。究其原因，可能是因为这些地区经济落后，人们更多的选择长期外出务工，从而使大量宅基地闲置。同时，逐渐富裕起来农民有改善居住环境的愿望和能力，在宅基地无偿使用的政策框架下，在拥有旧宅的同时，另辟新址成为其一种自然的行为选择，旧宅从而被闲置。而对于经济较发达的地区，村集体有一定的财力对闲置宅基地进行整理，从而降低宅基地闲置率。

2.3.3 土地和房屋产权脱节

农村宅基地为集体所有，个人只拥有其使用权，不拥有其所有权，但却拥有房屋的所有权。一旦个人离开该集体，本应由集体收回的宅基地却因房屋的存在而无法收回。我国现行的土地制度使农民的房屋买卖缺乏可能性，导致迁移城市的原农村居民在农村的房屋大量闲置，浪费了土地资源。

2.3.4 社会保障不健全

宅基地最基本的功能之一就是保障农民最基本的生存和发展权，而目前农村社会保障的标准和制度完善程度都远落后于城市社会保障发展水平。因此，农民常以保有宅基地为最后保障，且当这种保有成本极低或较低时，农村宅基地闲置现象就会大量出现。

3 对策探讨

3.1 城乡用地布局优化

根据区域资源环境承载力、农业转移人口和工业化城镇化的差异性，因地制宜促进苏南城乡一体、沿海陆海统筹、苏中苏北以城带乡重点发展中心镇的城镇化新格局。在江苏省国土空间格局优化的前提下，积极调整村庄结构，合理规划建设农村社区，提高农村宅基地的利用效率。在村庄规划中，实行严格的“一户一宅”和限制人均宅基地面积的制度，以及超占的宅基地执行有偿使用的制度。

3.2 产权制度改革

明确宅基地产权，规范产权人行为，为农村宅基地的顺利流转提供制度保障。弱化土地所有权，强化土地使用权，让拥有宅基地使用权的村民可享受除所有权外的其他所有权利，如占有权、经营权、收益权、处分权等。同时应当出台一系列限制产权人闲置宅基地等的措施，促进宅基地资源的合理配置。建立统一的农民不动产登记制度，明确宅基地的产权主体，建立规范的农村宅基地市场，鼓励合理流转。

3.3 完善社会保障

当前总体说来，农村居民所能选择的养老保险保障层次较低，不能得到与城镇居民相同的社会保障，导致农民不敢也不愿放弃宅基地。政府应该更进一步完善农村社会保障体系的建立，包括医疗、养老、失业、最低生活保障等各种社会保障在内的统筹城乡的社会保障，尤其是要提供多层次、参保范围更广的农村养老保险，以此来剥离土地的生存保障功能，实现宅基地的解放而缓解宅基地闲置现象，从根本上解决农民的后顾之忧。

3.4 建立宅基地退出、市场流转机制

建立政府管理下的农村宅基地市场，允许农民宅基地使用权合理流转，完善社会主义市场体系。通过置换城镇（集中居住区）产权房或相应的社会保障，建立宅基地的退出机制；出台相关政策，鼓励城镇村规划区范围内的宅基地直接入市交易，增加乡村自身发展的土地财政；探索人地挂钩的农民“带地”进城机制，鼓励农民自行将宅基地复垦整治后形成的指标市场价格，折抵在城镇购房的价款。

［1］刘彦随，刘玉.中国农村空心化问题研究的进展与展望［J］.地理研究，2010，29（1）：35-42.

［2］刘彦随，刘玉，翟荣新.中国农村空心化的地理学研究与整治实践［J］.地理学报，2009，64（10）：1193-1202.

［3］宋伟，张凤荣，陈曦炜.土地利用规划中“迁村并点”的公众参与：以北京市海淀北部地区为例［J］.资源科学，2008，30（11）：1694-1699.

［4］张怡然，邱道持，李艳，等.基于效用函数的农村宅基地用地标准研究：以渝东北11区县为例［J］.资源科学，2011，33（1）：120-126.

［5］刘勇，吴次芳，杨志荣.中国农村居民点整理研究进展与展望［J］.中国土地科学，2008（3）：68-73.

［6］张正河.准城市化下“空心村”解决思路［J］.中国土地，2009（8）：29-31.

［7］李华宇.基于农户家庭特征的农村宅基地一户多宅与闲置研究［D］.杭州：浙江大学，2014.

［8］杨亚楠，陈利根，龙开胜.中西部地区农村宅基地闲置的影响因素分析：基于河南、甘肃的实证研究［J］.经济体制改革，2014（2）：84-88.

［9］许树辉.农村住宅空心化形成机制及其调控研究［J］.国土与自然资源，2004（1）：11-12.

［10］苗清.关于农村宅基地集约利用的思考［J］.国土资源通讯，2006（1）：42-43.

［11］宋均梅，陈利根.农村居民点用地整理与土地集约利用：江苏省农村居民点整理现状及思考［J］.农村经济，2006（3）：26-29.

［12］孙宇杰，张宇辰，李鹏，等.江苏省农村居民点整理时序研究［J］.长江流域资源与环境，2012（8）：958-963.