梁俊峰

摘要：东港市围绕农业增效、农村发展、农民增收主题，在土地流转方面做了有益的尝试。介绍东港市土地流转的现状及特点，分析存在的问题，提出构筑交易平台、注重机制创新、规范土地流转管理、强化宣传引导、培育土地流转主体、优化土地流转环境等对策，为农村土地流转工作提供借鉴。

关键词：土地流转；农业经济；土地确权；农业机械化；问题；思考

中图分类号：F320 文献标识码：A 文章编号：1674-1161（2016）03-0088-03

农村土地流转被称为第三次土地革命，对城镇化进程、农村经济、乡村治理将产生重大影响。近年来，东港市围绕农业增效、农村发展、农民增收这一主题，把推动土地流转作为服务“三农”工作的重点来抓，强化措施、积极引导、注重规范，在土地流转方面做了大量有益的尝试，使土地向农民专业合作社、家庭农场、种粮大户、农业龙头企业等流转，有效地促进了全市土地规模化、集约化经营。实践证明，土地流转为加快农业结构调整、增加农民收入、发展现代农业注入了新的动力和活力。

1 东港市土地流转现状

如何加快东港市土地确权进度，推进土地流转交易平台建设，对农村土地节约利用和合理流转至关重要。多年来，受东港市农业产业化经营水平不断提高、小型城镇化建设步伐逐步加快、农村进城务工人员稳步增加等因素的叠加影响，全市土地流转面积呈现逐年增加态势，土地规模化、集约化水平得到了新的提升。到2015年底，东港市农村耕地流转面积达1.49万hm2，占家庭承包面积的24.6%，其中转包面积0.39万hm2，出租面积1.03万hm2，转让面积0.04万hm2，互换等其他方式流转面积0.03万hm2；滩涂流转面积2.60万hm2，占总面积的86.7%。全市土地流转工作呈现出以下特点。

1.1 土地流转市场服务体系逐步建立

土地流转推动了土地市场的发育，而土地市场的建立并完善可以为土地流转提供全面规范的交易服务。近年来，全市以实施农业部、辽宁省土地确权登记试点工作为重点，先期在4个乡镇建立并完善了土地流转市场，在60个村委会建立了土地流转信息站，构建起县（市）乡（镇）村三级土地流转平台，推动了农村土地流转管理与服务的规范化。

1.2 土地流转与农业机械化相互促进发展

一家一户的土地经营体制不利于农业机械化的发展，尤其是限制了高效复式农机装备的作用发挥。通过土地流转实现集中成片规模化经营，真正让大中型农机装备有了用武之地。2015年，全市拥有各类农机动力及配套装备2万余台套，农作物耕种收综合机械化水平达80%以上，居于全省前列。

1.3 新型农业经营主体成为推动土地流转的主力军

产业化、规模化经营是实现农业现代化的必经之路，也是实现农业提质增效的重要手段。通过政府引导和市场调节，积极培育家庭农场、龙头企业、合作组织等新型农业经营主体，使其逐步发展壮大，有助于加速土地流转，与此同时，土地流转也可以给农业经营主体经营带来规模效益，进而形成土地流转与规模经营互动发展的局面。2015年，全市土地流转后集中连片面积在6.67hm2（100亩）以上的农户近800户，33.33 hm2（500亩）以上的农户近120户，66.67 hm2（1000亩）以上的达35户；规模以上农业产业化龙头企业近140家；培养各类农业合作组织近600个；注册家庭农场120家；涌现出椅圈草莓示范园、长安板栗基地等一批示范带动典型。

1.4 土地流转在促进农民增收的同时促进了农村劳动力转移

流转土地根据土地等级的不同，农户每公顷土地可取得4 500～18 000元不等的收入，再加上务工收入，农民所获得的经济效益明显提高。同时，土地经营权流转促进了农村剩余劳动力向高效益行业的合理流动，使一大批从事农业的农户逐渐摆脱了土地的束缚，放心地外出务工或经商，加快了城镇化进程，促进了农业规模化产业化经营。随着社会的发展，农村土地承包经营权流转将成为一种必然趋势。

2 东港市土地流转工作中发现的问题

虽然东港市农村土地承包经营权流转在一定程度上促进了农民增收和农业增效，但仍存在一些不容忽视的问题，亟待解决。

2.1 农户流转意识不强，土地确权进度不理想

东港农村土地确权试点工作面临着农民认识不足、流转意识不强的突出问题。他们担心土地流转过程中会失去原有的未入账土地，因此，对确权工作积极性不高，导致流转形式单一、流转规模不大。

2.2 土地流转市场尚未完善，土地流转机制不健全

由于土地确权工作并没有在全市推开，因此，难以形成统一规范的土地流转有形市场，土地供求双方对接难，影响农村土地在更大范围内和更高层次上进行有序流转。特别是城郊镇、村表现得尤为明显，严重影响农村土地流转的速度、规模和效益。

2.3 流转双方法律意识淡薄，土地流转行为不规范

全市土地流转程序缺乏规范化，农民自发流转现象较为普遍，土地流转随意性明显，不少农户采用“口头协议”私下流转，而不遵循法定的程序和履行必要的手续，也没有通过流转合同来规范双方的权利和义务，更没有经过经管部门鉴证和备案，给日后的土地承包纠纷带来诸多隐患。

2.4 土地流转信息不通畅，土地流转监管不到位

全市只在部分乡镇成立了土地流转服务站，尚未形成规范的土地流转监管机制。部分基层干部对土地流转认识不到位，引导不力，服务滞后，对不规范流转行为监管不力，从而留下较多隐患，甚至成为农村不稳定的因素。

实践证明，土地流转问题如果解决得不好，就会带来一系列后续纠纷问题，因此，必须认真对待和稳步推进土地流转工作，决不能靠行政命令强行推动，也不能搞一刀切，必须尊重土地流转交易双方的意愿，完善土地流转体制机制，按照法定程序规范办事，促进农村土地的合理有序流转。

3 关于土地流转的一些思考

为了更好地推进农村土地经营权流转工作，实现全市土地资源的优化配置，充分释放土地制度调整带来的改革红利，促进农业增效、农民增收，应采取及时措施，促进土地流转工作的深入开展。

3.1 构筑交易平台，优化土地流转服务

实现土地流转的规范化，确权是基础，服务是保障。一是建立流转平台，强化流转服务，规范流转行为，总结试点经验，完善土地流转市场服务体系。要在不改变土地所有权性质的前提下，让农户承包经营的土地通过招标、拍卖、公开协商等方式进行流转，做到全市统一政策、统一调控、统一监管。二是依托东港金农网等现有网络资源，打造土地流转交易信息网络平台，使农户及有意投资农业的经营者能从网络获得及时、准确、可靠的信息，有效化解土地供求矛盾。三是建立土地流转服务中心，推动土地流转有形市场建设。及时发布土地流转供求信息，提供法律政策咨询、流转价格评估、合同签订指导、利益关系协调等服务，为土地流转双方提供方便。

3.2 注重机制创新，规范土地流转管理

乡镇流转服务站应建立和完善土地流转档案，规范流转合同，实行专人管理。进一步加强农村土地承包仲裁体系建设，明确流转双方的权利义务和违约责任，为推进土地流转提供法律保障。做好土地确权工作，创新流转机制，夯实土地流转基础，制定完善指导土地流转的监督管理政策，进一步规范土地流转行为。建立严格的工商企业进入土地流转市场的准入和监管制度，遏制土地经营的“非粮化”和“非农化”倾向。探索建立土地流转风险保障机制，加强农村土地承包经营纠纷调解仲裁体系建设，提高调解仲裁能力和水平，保障农民群众的合法权益。推进农村土地承包经营权的确权与颁证工作，确保承包合同、证书、地块、面积“四到户”，解决农户承包地面积不准等问题。依法处理新增面积土地，确保村集体和农民的合法权益。

3.3 加大宣传力度，强化土地流转引导

通过各种媒介，加大对《农村土地承包法》《农村土地承包经营权流转管理办法》等法律法规的宣传，让农村基层干部和群众真正认识到土地的合理流转是对家庭承包经营的完善和发展，而不会改变和动摇家庭承包经营这一基本制度，使其增强参与确权和流转的主动性和积极性。同时，还要让农民认识到土地承包经营权流转不仅是解决人地矛盾的有效途径，还能有效遏制耕地抛荒，提高土地产出效益和农民收入。此外，要进一步健全农村社会保障制度，消除农户土地流转的后顾之忧。

3.4 加大扶持力度，培育土地流转主体

培育壮大农业新型经营主体，是推进土地流转、实现土地规模化经营的重要抓手，也是东港市提升农业现代化水平的潜力所在。应着力发挥区域优势，依托东港草莓、大米等特色产品，扶持优势主导产业规模化发展。加大对新型农业经营主体的扶持力度，激发土地流转的活力。支持农业经营主体参与农业综合开发、农田水利、农村基础设施等项目建设，打造一批运行规范、实力强大的现代农业经营组织。

3.5 完善服务体系，优化土地流转环境

全面推进土地流转市场体系建设，实现全市农村土地流转市场建设全覆盖。加强农民社保体系和技能培训体系建设，解决离地农民的后顾之忧。探索和推进土地流转相关政策扶持体系建设，提高土地流转社会需求，引导土地经营权向专业大户、家庭农场、农民专业合作社流转。推行“合作社+基地+农户”、“龙头企业+基地+农户”等经营模式，不断提高土地流转经营效益，拓宽农民增收渠道，增强土地流转动力。流转出去的土地要坚持农地农用这条底线，确保土地的合理使用。坚持“平等协商、依法、自愿、有偿”原则，向土地流转双方提供统一的标准的文本合同，并在双方签订合同的同时依法进行合同鉴证，进而从根本上解决合同纠纷频发的问题。