摘 要：乾隆年间发生的两次金川之役是十八世纪内耗时最长、耗费最大的战争。这场战争彻底改变了川西地区的政治格局，对清王朝中后期的边疆政策也产生了重要影响，乾隆皇帝为巩固封建统治需要加强对该区域的管控。可以说，乾隆彻底平定金川之后实施的政区改革措施影响巨大而深远，它不仅对于研究清廷如何将西南边疆地区纳入其统治提供一个良好的视角，也给当代社会的政区改革提供有益启示。

关键词：乾隆；金川之役；行政区划

关于金川之役，曾唯一、戴逸和李鸿彬等学者从不同角度都进行过深入的探讨，佳作颇丰。他们的研究领域主要涉及到两次金川战役的起因、经过、结果与影响，金川之役的善后事宜也历来受到学者们的重视。既有的研究对乾隆第二次平定两金川后实施的政区改革论述十分简略，不同的研究者对该问题的取向也不尽相同，缺少相互间的沟通与交流。乾隆皇帝在战后制定了一系列改土归流、改土为屯的措施，它们涉及到政治、经济、文化以及宗教、风俗等多个方面，处处透视着清廷治理西南边疆的理念与动机。

基于此，笔者主要对第二次金川战役之后，乾隆在当地实施政区改革的措施进行初步研究，以期能够对金川之役和乾隆朝边疆政策的研究提供有益帮助。

1 大小金川的地理位置及其政区规划存在的问题

（一）两金川的地理位置

大小金川（今四川阿坝藏族羌族自治州金川县、小金县）位于四川省西部， “地不逾五百里，人不满三万众”，它们“东则四川成都，西则西藏，南则云南，北则西宁、青海，与各处疆界相连”，这些都属于清朝疆域中的政治敏感地带，可见金川的地理位置十分重要。关于金川二字的来历，《圣武记》中记载：“金川者，小金沙江之上游也。一促浸水出松潘缴外西藏地，经党壩而入土司境，颇深阔，是为大金川；其一儹拉水源较近，是为小金川，皆以临河山有金矿得名。”该地全境为山，平均海拔高达3000米以上，境内“多寒少暑，春夏雨雪，经旬累月，罕有晴时”，而且道路不通，情况十分复杂。

乾隆皇帝曾感慨，“吾则以为既受职为土司则是我臣，则其地近接成都，远连卫藏……弗剿而灭之，则四川将不能安枕”，表现出他收复两地的决心。川陕总督张广泗在带兵平叛的过程中也发现：“此一带番蛮正当通达西藏之要路，若不布置停妥，使道路清宁，法纪昭肃，则与西藏之声威有损，倘再稍致阻隔，更所关非细矣……大小金川、绰斯甲、杂谷等土司界在打箭炉、松潘之间，正当成都之西面，其地界去省会不过二百余里。”

由此可见，两金川虽然占地面积不大，人口不多，却地处川藏交通之咽喉要道，离省会成都只有二百多里，自然环境又十分恶劣，清廷入藏的道路想要畅通无阻必须要保持该地的安定。

1.2 金川地区政区设置存在的问题

金川地处化外，“僻在四川省城西南，西北通甘肃，西南控三藏，与十八土司毗连，犬牙交错。然重关叠隘，山路险峨，马蹶不能驰，人喘不能骋，分疆而守”。该地是四川最大的藏族、羌族聚居区，与其接壤的有杂谷、瓦寺、沃日、木坪、明正、革布什咱、巴底、巴旺、绰斯甲布等土司，民族情况十分复杂，“番蛮杂处，种类不一，大概以强凌弱，仇杀相寻”。

清廷统治边疆少数民族历来尊崇“恩威并用，因俗而治”的思想。清初，统治者在金川地区实行羁縻政策，使各土司疆界犬牙交错彼此牵制，以达到“以番治番”的目的，但令他们万万没想到的是，如此却导致境内各土司互相攻伐不断，民不聊生。大小金川土司在辖区内享有绝对的权威，天高皇帝远，该地实际政权直接掌握在土司和头人手中，清廷一直疏于管控。

川西边疆地处偏远，经济落后，行政区划设置不够合理，满清统治者长期的忽视与错误的政策加剧了该地形势的复杂化，从而导致金川战役的爆发。两金川是四川省的西大门，也是内地通往西藏的必经之路，若不能牢牢控制必然会直接影响到清王朝对藏区的统治。

2 川西边疆行政区划的调整

行政区划是指中央对地方行政区域的划分，它的要素包括地理地形、幅员和层级，其核心则是管理行政区内的人员和事务。一旦原有的政区设置不能有效地保证辖区内的稳定时，中央就根据政治需要和实际情况进行区域性调整。地方冲要的形势，繁杂的政务，都是中央考虑设置直隶州、厅的重要因素。鉴于两次金川战役的深刻教训，为维护清王朝的统治和川边地区的长治久安，乾隆认为除改土归流之外，对金川地区的政区进行一番系统调整也非常必要。

金川地区的改土归流政策，是乾隆朝在整个西南地区实施改流的重要组成部分，它巩固和发展了雍正朝以来在西南地区“改土归流”的成果。改土归流与屯垦制相结合，是根据两金川实际情况而制定的一项实事求是的措施。它在消除民族分裂割据势力、加强清王朝对金川地区管控的同时，保证了该地区长时间内的稳定，为经济发展创造了良好的环境。尤其是大量汉族屯民的迁入，加强了汉藏两族人民的交流，有利于金川当地社会经济的发展与文化进步。

由于金川地处偏远，经济落后，地方官员在管理稽查上有很大的难度。两金川又属少数民族聚居区，民族情况复杂，稍有处置不当就会导致民族冲突，进而威胁清廷的统治。安边之策贵在审势而行权，为防止兩金川土司势力死灰复燃和加强对川西边疆地区的管控，乾隆决定在该地改置与内地相同的地方行政制度，“必当仿照前次办理杂谷脑改土归流之法，安营驻兵，尽成内地，庶为一劳永逸之计”！

2.1 置阿尔古直隶州与美诺直隶厅

两金川“在四川省治千四百五里，西八百九十里，东西南北距五百七十里”，清廷鞭长莫及，疏于管控。于是，乾隆四十一年（1776）“裁大金川安抚司，改置为阿尔古直隶州，领屯三：阿尔古、马尔邦、噶拉依”。同时“于小金川地方置美诺直隶厅，美诺、大板昭、底木达、章谷等四屯来属”。平定之初，金川地区的行政体制不够健全，文职流官在该地并未起到很好的作用。平定之后，乾隆皇帝积极地推行改土归流，同时抽调大量有任期无世袭的流官在此就职，以此建立起一套类同内地的行政管理体系。欲控西番必先治边疆，新职官体系的确立对原有的土司制度进行了改革，从而在各方面加强了清廷对金川地区的控制。

对于经济落后、地居冲要的地区来说，往往因为幅员过大，交通不便导致公文来往费尽周折，增加了地方管理的难度。而设置专门的直隶州、厅来管理不失为非常好的解决方法，它缩减了府一级统县政区的幅员，简化了政区层级，从而提高政府的行政效率。随着清廷对内地及边疆地区开发的深入，直隶厅、州的设置也成为国家政区一体化进程中的重要环节，它从一个侧面反映出政区设置对于后进地区社会经济发展的带动作用。

2.2 裁阿尔古直隶州入美诺直隶厅

乾隆四十四年（1779），“两金川静谧”，于是“裁阿尔古直隶州，并入美诺直隶厅……其原辖之阿尔古屯改为绥靖屯，噶拉依屯改为崇化屯，一并来属。又厅属底木达屯为抚边屯，裁大板昭屯并入抚边屯。领屯四：绥靖、崇化、抚边、章谷”。同时“裁原驻阿尔古知州，归美诺同知辖；裁阿尔古总兵，其兵丁归美诺总兵管辖”，以简化行政层级，提高行政效率。

军事上改定营制，“存兵并为五营，责成总兵一、游击二、都司一、守备四、千总外委四十四員管领，换班屯练兵并裁，从之”。使五营（美诺、底木达、阿尔古、噶拉依、茹塞）与五屯相配合，继续保持清廷对两金川地区的武力控制，从而巩固刚刚建立的流官体系，确保清廷各项政令如序地贯彻执行。

2.3 改美诺直隶厅为懋功直隶厅

随着改土归流政策的深入，乾隆四十八年（1783），“改美诺直隶厅为懋功直隶厅，并改美诺屯为懋功屯。领屯五：懋功、抚边、章谷、崇化、绥靖”。懋功直隶厅又称懋功屯务厅，其地“驻同知，理五屯事务，直隶于四川总督”，不论大小事务一律上奏定夺。两金川改土为屯之初，清廷设兵六千五百余名加以弹压，日后逐步裁减至三千。清廷的驻军减少说明金川地区日益安定，改土归流政策取得了显著的成效。

新屯政体系的确立瓦解了川西嘉绒地区固有的土司体系，使得该地的行政体制更加健全。金川地区也由番蛮独居变为汉番杂处，加强了川西地区与内地的联系，促进了汉藏两族人民的交往，大小金川的经济也得到了迅速的恢复和发展。

2.4 懋功直隶厅增一安抚司

乾隆五十年（1785），“析打箭炉厅属之鄂克什安抚司来属。领屯五：懋功、抚边、章谷、崇化、绥靖；安抚司一：鄂克什”。鄂克什位于懋功直隶厅的东部，乾隆十五年（1750）置。“二十九年，随征金川有功，赏二品顶戴花翎。沃日地名更为鄂克什，原系维州协所辖，乾隆五十年，改隶懋功协管辖。宣统三年，改流。”将邻近金川的鄂克什土司改归懋功厅管辖，扩大了屯政厅的权限范围，促进了金川附近地区的经济发展，有利于川西地区改土归流、改土为屯政策的进一步实施。

2.5 懋功直隶厅再增一安抚司

乾隆五十一年（1786），“析打箭炉厅属之绰斯甲布安抚司来属。领屯五：懋功、抚边、章谷、崇化、绥靖；安抚司二：鄂克什、绰斯甲布”。绰斯甲布位于懋功直隶厅的西部，乾隆四十一年（1776）置。“乾隆三十七年，出师金川，赏二品顶戴花翎。四十一年，颁给安抚司印信号纸，随将旧印呈缴。原系阜和协所辖，乾隆五十一年，改隶懋功协管辖。宣统三年，改流。”将绰斯甲布安抚司改隶懋功屯务厅，清廷进一步扩大了屯政厅的权限范围，于是完成了对两金川地区土司政治的改革。乾隆五十四年（1789），随着大小金川社会秩序的安定，川西地区陆续设立州县，“一切章程政教，先后厘定，与内地州县相同”[8]。

地方行政制度改革是否得当，与国家的巩固、民族的团结以及政治经济文化的发展都有着密切的关系，任何制度都需做出适时适地的调整才能适应社会形势发展的需要。乾隆在川边政区调整的过程中，中央对地方的管控能力是一个很重要的权数，它瓦解了金川地区的土司政权，代之以与内地完全相同的行政机构，编户齐民，大大增强了清廷对金川地区的控制。乾隆皇帝这一善后举措消除了土司间互相倾扎的局面，提高了中央与地方政府的行政效率，加速了清王朝政区一体化的进程。

3 结语

行政区划的实质是中央对地方实施有效的行政管理，中央政府通过政区建制把管控权力深入到地方以达到掌土治民的目的。而影响政区分合改置最重要的因素莫过于政治，统治者主要出于地方行政管理的有利与否考虑，这在很大程度上体现出中央对地方管控加强的过程。以屯政流官制取代土司头人制是金川地区历史发展的合理选择。

两金川的改土归流政策是乾隆朝在整个西南地区实施改流的重要组成部分，它巩固和发展了雍正朝以来在西南地区“改土归流”的成果。改土归流与屯垦制相结合，是根据两金川实际情况而制定的一项实事求是的措施。它在消除民族分裂割据势力、加强清王朝对金川地区管控的同时，保证了该地区长时间内的稳定，为经济发展创造了良好的环境。尤其是大量汉族屯民的迁入，加强了汉藏两族人民的交流，有利于金川当地社会经济的发展与文化进步。但是金川地区的改流是统治者站在维护封建统治的立场上而制定推行的，其目的是为了取代土司、头人直接控制当地人民，这些政策从始至终都贯穿着民族压迫和阶级对立的内容。而且改革实施得不够彻底，鄂克什和绰斯甲布两个安抚司一直到宣统年间才彻底改流。改革后当地仍保留了大量的土官，他们与一些朝廷流官勾结向屯政区的屯民敲诈勒索，对屯民们造成沉重的负担。

综合前述，乾隆皇帝对川西地区行政区划的调整符合实际。他在加强中央对金川地区管控的同时促进了川边的稳定与发展，使金川地区平稳地向全国基本一致的行政区划体系过渡，强化了清王朝对边疆的控制。从另一个方面来说，清代的一些政区建制与调整，不仅可以给当代的政区改革提供启示，还可以为我们国家和地区的长治久安提供有益借鉴。

注释

① 详请参阅曾唯一《乾隆平定金川后的善后事宜》，四川师范大学学报，1986年第6期；戴逸、华立《一场得不偿失的战争——评乾隆朝金川之役》，历史研究，1993年第3期；李鸿彬、白杰《评乾隆朝金川之役》，清史研究，1998年第2期。

参考文献

[1] 阿 桂.平定两金川方略[M].北京：中国书店，1980：16.

[2] 庆 桂.清高宗实录[M].北京：中华书局，1985：335-871.

[3] 魏 源.圣武记[M].北京：中华书局，1984：298.

[4] 穆彰阿.大清一统志[Z].嘉庆十七年重修本，1812：1493-1499.

[5] 李心衡.金川琐记[M].北京：商务印书馆，1985：11.

[6] 托 津.钦定大清会典[Z].嘉庆二十三年重修本，1818：29-30.

[7] 赵尔巽.清史稿[M].北京：中华书局，1976：2239-14236.

[8] 张羽新校注.金川案[M].北京：中国藏学出版社，1994.

作者简介

秦平（1992—），男，湖南零陵人。硕士研究生，主要从事清史、巴蜀区域历史的研究。