曹晓燕

浅议规范土地出让金征管工作

曹晓燕

土地出让金已经成为我国政府的一项重要收入，目前我国土地出让金征管存在一系列问题，通过发挥其宏观调控作用、完善农村征管工作、加强保障工作，是规范我国土地出让金征管工作的有益措施。

土地出让金；征管；收入分配

一、引言

改革开发以来，随着城市人口的增加、城镇化进程的加速，我国城市管理迎来了一系列新挑战。城市土地作为城市人口生产、生活、工作的基础条件，成为城市竞争力最强的资源之一。城市土地还是政府财政收入的最主要的来源，政府通过出让土地收取资金，为当地财政发展奠定坚实基础。近来，土地出让金价格不断飙升，这直接或间接地牵引着我国房价波动，房地产行业的利益又反过来刺激着土地出让金的征管。而值得关注的是，在这种运作模式下，土地出让金的征管受利益倾向的影响越来越严重，其征管的规范性出现隐患。在新时期下，如何规范土地出让金征管工作成为一项亟待破解的难题。

二、关于我国土地出让金的认识

根据1988年宪法修正案第2条的规定，土地使用权可以依照法律规定进行转让。从土地出让金的运作程序的角度，可以这样解释土地出让金的内涵：土地出让金包括两类，第一类为政府按法律规定将土地使用权出让给土地使用人，并向其征收土地出让的价款；第二类为土地使用者通过划拨方式取得土地使用权后，由于出租、抵押、投资等行为而补交的土地出让价款。

三、我国土地出让金征管工作现状

（一）出现“逆向收入分配”现象

根据十八大以来对土地产权及受益的讨论，暂抛开制度属性不说，我国的土地出让金具有工具属性。作为社会主义市场经济的政府调控工具，政府应以其为手段进行二次分配以实现公平正义，这是“分配蛋糕的步骤”，而不是“做大蛋糕”的程序。然而就我国目前状况来看，政府的土地出让金收入已占到了全部收入一半甚至更多，在北上广这些房价畸高的地区，土地出让金在政府收入中的比例更为突出。溯其模式，房地产商向政府垫付土地出让金后，再将垫付资金转嫁到房价上由购房人支付。在这种模式下，土地出让金给了房价疯飙的动力，成为活跃市场经济的原动力，正朝着偏离二次分配的轨道运行，驶向市场初次分配的道路。土地出让金的逆向收入分配现象，是我国土地出让金征管工作中最重要的问题之一。

（二）土地征用过程困难重重

近年来，为了加快城镇化进程及基础设施建设，政府对土地的征用越来越频繁，在农村土地征用过程中出现的问题不断引起政府、媒体及社会其他群体的关注。2004年宪法修正案赋予了政府有偿征用土地的权力，然而政府在具体征用中所出现的与村民间矛盾、与村集体间矛盾几乎成为众所周知的饭后谈资。对于这种窘况，应从我国城乡经济的二元结构来探析原因。我国城镇与乡村发展一直就存在不平衡现象，为了找到适合二者的过渡性发展方式，形成了目前的二元经济结构，这当中包括二元的土地产权结构。我国城市土地属于国家所有，产权清晰，只需要解决好使用权出让过程中的问题。乡村土地属于集体所有，在城镇化加速的今天，集体所有的主体是很难定位的，农户作为土地承包经营者，在土地被征用后如何平衡集体与农户的补偿。另外，政府作为国家权力的代言人，与集体相比在力量上更有优势，因此在征用过程中极容易出现为自己谋利而忽略集体补偿的情况。

（三）社会保障问题突出

关于政府征用土地后的社会保障问题，几乎一直困扰着房屋征管部门及相关被征用人。首先是征用补偿标准问题。2015年我国对《城乡规划法》进行了修改，在很大程度上促进了城乡协调发展，但并没有解决保障问题。土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费等应该以什么样的标准计算，国务院于2015年尝试出台相关条例，但最终未能施行。现行法律仅进行了粗犷的规定，对于住房征用，给予廉租房的补偿或者连续八年房租补偿。其次，土地出让金与征用补偿金不平衡。就我国当下房地产市场而言，房价持波动但持续上升的趋势，房价背后隐藏的原因在很大程度上是土地出让金的居高不下。政府出让时，土地寸土如金。然而政府征用土地时，往往为照顾公共利益而降低征用费用。最终结果是补偿费用与土地标准使用金出现了矛盾。

四、我国土地出让金征管工作的规范措施

（一）发挥土地出让金的收入分配作用

土地出让金应当发挥其宏观调控作用。首先，应正视土地出让金的性质，并规范运用。从“工具”视角来说，土地出让金应作为一种财政政策来看待。当然，土地出让金不是税，对土地出让金征管不同于税收征收，但应当明确，二者发挥的作用是一致的，都是在社会主义市场经济中发挥“守夜人”能发挥的作用。其次，发挥其再分配作用。笔者认为，土地出让金应与其他财政政策、货币政策一样，根据市场状况来决定自身是膨胀还是紧缩，在房价因市场规律作用而上涨时，土地出让金采取紧缩性措施，相应降低金额；在房价因市场规律作用而下降时，土地出让金采取膨胀性措施，相应提高金额。在这个过程中，发挥决定性作用的是市场、是价值规律，土地出让金承担着再分配作用，而不是畸形的让土地出让金推动房价上涨。

（二）完善农村土地征用工作

完善农村土地征用工作可以从两个角度来思考。其一，将我国城乡经济结构一体化深入到产权结构，但这是一项长期性工作。我国城乡二元结构是由城乡不同经济发展水平决定的，土地产权的二元化既牵涉经济水平，又涉及我国长期以来土地所有权的习惯性规定。不可能突然将农村土地转为国家所有，事实上无论农村还是城市，其土地所有权的转移都是困难的。其二，解决与二元结构相对应的问题。对于集体所有主体不明导致的土地承包人与集体补偿矛盾，可以通过相关制度来弥补。对于政府权力与集体权力的力量悬殊所致的政府谋利行为，可以设立无相关利益的专门机构，定期进行评估与监督。总之，通过事前预防与事后监督相结合的方式来完善是最好的解决之道。

（三）加强保障工作

社会保障问题几乎存在于我国的各个领域，在土地征用方面算是矛盾最为突出的领域之一。国务院应尽快落实征地补偿标准的相关规定，将补偿数量与补偿标准统筹兼顾。之后各地政府在国务院行政法规的基础之上，再通过法定程序、结合当地实际情况进行相应标准制定。另外，对于土地出让金与征地补偿标准的矛盾，属于综合效应下的现象，在发挥好土地出让金的再分配作用、制定出良好的征地补偿标准后，土地出让金自然不会出现畸高情形，征地补偿标也不会不能满足被征用者需求。当然，规范土地出让金在社会保障方面应用，还需要其他配套措施，但最主要的仍是补偿标准的落实。

五、结语

土地使用金征管工作的规范关乎着我国政府宏观调控的作用的发挥、我国收入分配的运行状态、我国城镇化进程、我国城乡一体化进程、我国房地产市场的健康运行。随着十八大以来对土地产权及受益的明晰，对土地使用金征管工作的规范越来越需要得到重视，完善土地征用制度、合理分配土地使用金、加强保障工作，必然能够开辟我国土地使用金征管工作的规范之路。

[1]金栋昌，王宏波.城镇化进程中土地出让金的属性回归与坚守[J].社会主义研究,2016,02:49-57.

[2]曹国铭.土地出让金现状及建议[J].农业经济研究,2016, 06:4.

（作者单位：灌南县财政局）