萧鸣政

【摘要】党的十八大以来，我国对领导干部问责力度不断加大，官员因问责而离职已成为常态，而被问责官员的复出始终是公众关注的焦点。在行政问责相关制度安排不断完善的进程中将信任与监督相结合，或许是扭转民众对于官员复出“逢出必疑”的一条重要路径。

【关键词】行政问责 官员复出 干部监督 【中图分类号】D63 【文献标识码】A

近来，一则关于四川省原副省长李成云涉嫌严重违纪而被调查的新闻引起社会广泛关注。党的十八大以来，民众早已对中纪委“打虎”习以为常，而此次之所以会关注这名原副省长的落马，其主要原因在于李成云早在2011年9月就曾因涉嫌违纪被免去副省长职务，但仅仅两个月后，他就被任命为四川省决策咨询委员会副主任而起复，并未受到任何降级处理。因违纪而被免职的省部级官员竟得以在保留行政级别的同时闪电复出，这一消息将引发公众强烈质疑的被问责官员复出制度再次推到了风口浪尖。

被问责官员复出的现状与特点

2003年“SARS问责风暴”的启动，标志着我国开始进入行政问责制度的全面探索时期。十多年来，中央与各级地方政府相继出台了一系列法律法规，使行政问责建设逐步走上了制度化、常态化的轨道。在构建行政问责制上取得丰硕成果的同时，作为问责程序中的重要环节，被问责官员的复出问题也日益成为公众关注的新焦点。纵观近年来关于被问责官员复出的诸多报道，不难发现当前官员复出方式存在着如下规律与特点：

第一，官员复出常态化。例如，2008年三鹿奶粉事件中受处分的大批官员大多数复出或履新。有报道指出，因突发事件被问责免职以及引咎辞职的官员，多数都会再度起复，仕途生涯得以延续，鲜有官员因被问责而真正终结其政治生命。更值得关注的是，就连某些因违纪而被免职的官员，也有起复者，譬如文中开篇提到的四川省原副省长李成云。

第二，官员复出低调化。与往日问责时的高调曝光相比，官员的复出往往显得相当低调。绝大多数官员都是在不公开、不透明的情况下悄然复出，在就任新职一段时间后，才被细心的媒体或网民通过偶然的机会发现而曝光，公众对其重获任命的条件、理由、程序等更是知之甚少。

第三，官员复出“闪电”化。官员的复出时间距其被问责时相距甚短。例如，四川省简阳市原市长段成武于2010年8月18日因违法批地被调离岗位，并受到党内警告处分，但于2010年8月24日即任四川省资阳市财政局局长，中间间隔仅为6天。更有甚者，尚在突发公共事件还在处理过程中，就已重新走上领导岗位。

第四，复出官员职级平稳化。尽管官员的复出形式多种多样，但多数是平级调动，有的甚至不降反升。据有关学者对2003年至2010年间30位被问责官员复出的典型事例分析表明，平职复出的官员占43.3%，升职复出的占13.4%，二者合计56.7%。换言之，半数以上的被问责官员起复后行政级别和待遇不变，其中亦不乏被直接提拔重用而“逆势升迁”者。

官员复出的理性分析

官员复出是坚持“惩前毖后，治病救人”干部政策的体现。对于犯错误的同志要给予其改正的机会，是中国共产党的一贯干部政策。《中国共产党纪律处分条例》第7条明文规定：“坚持惩前毖后，治病救人的原则，处理违纪党员要做到宽严相济，惩戒与教育相结合。”毛泽东同志也曾说过：“对于犯错误的人，只要他不固执错误、不讳疾忌医，以至达到无可挽回的地步，而是认真反省，真正愿意悔过自新，我们就要关心他，帮助他把毛病治好，使他重新成为一个好同志。”大多数领导干部久经党和国家培养，素质较高，综合能力较强，偶尔因工作失误被问责在所难免，如不给改过自新、戴罪立功的机会，既是对人力资源的浪费，又不符合以人为本的管理理念。所以官员被问责并不意味着从此永不再任用，而应坚持一切从实际出发，针对其承担责任的类型、工作能力、政治思想素质等多方面情况综合考虑被问责官员是否可以复出。

党政领导干部是社会经济建设中的宝贵资源，应充分发挥其作用。习近平总书记曾经语重心长地说，我们国家培养一个领导干部比培养一个飞行员的花费要多得多，而更多的还是我们倾注的精神和精力。的确，在现行的干部选拔任用体制下，每培养一名干部，国家都要投入大量的人力、物力和财力。尤其在高级干部的选拔培养上，我国自古就有“宰相必起于州部，猛将必发于卒伍”的说法，一名干部从初出茅庐、崭露头角，到独当一面、主政一方，每个环节都需经过组织部门严格甚至苛刻的考察与筛选。由此可见，能从这个选拔体系中脱颖而出的官员，绝大多数都在长期的艰苦磨练中积累了丰富的执政经验，具备较高的综合素质和出众的领导能力，是推动我国经济社会发展的重要人力资源。如果我们对一名德才兼备的干部因其有过工作失误被问责就弃之不用，不但是对人力资源的极大浪费，同时也是党和国家事业的重大损失。因此，我们应本着治病救人的原则，让被问责官员有机会在新的岗位上将功补过，同时实现人才资源的充分利用。

官员复出要有充分的合法性基础，让问责与复出步入法治化轨道。作为国家和社会的组织者、管理者以及公共资源分配的代理人，党政领导干部能否正确地履行职责、执行政策，真正做到权为民所用、情为民所系、利为民所谋，不但关系到党和政府的形象与威望，更关乎我国社会主义现代化建设的大局。因此，问责是必须的，但是不能因此就把被问责干部一棍子打死，不给其改过自新的机会，应该有一整套健全与完善的问责与复出机制，建立一种允许复出但是不易复出的机制。问责越严重越难以复出，岗位越关键越难以原位复出，复出次数越多越没有机会复出。应在进一步整合问责制度、健全问责机制的基础上，加强对领导干部行政行为的监督，不断完善权力制约机制，坚持有权必有责、有责须担当、失职必追究，让失责必问成为常态。对于那些玩忽职守、滥用职权且屡教不改，尤其是严重违反党纪与国法的官员，不但不予复出，还应坚决依照党的纪律和国家法律及时清除出公务员队伍。

如何消解民众对问责官员复出的质疑

由于被问责官员复出的制度尚不够成熟，存在内容抽象、弹性过大和欠缺执行细则，缺乏完善的法律机制基础，以及民众对于官员复出情况的知情权和监督权长期受到漠视等问题。现实中，官员的复出一旦被发现，常引发公众和舆论的强烈质疑和不满，认为被问责官员复出“全然没规矩”、“无原则”，官员问责仅仅是“带薪休养”，然后是“带病提拔”，其结果是“伤了民心”。曾有媒体质疑，部分地方的官员问责机制已成为“敷衍上级和应对舆论的手段”，并引发对被问责官员“该不该给一次机会”的争论，从而进一步导致人们对当前行政问责制本身的公正性、合理性及合法性产生质疑。更有学者尖锐地指出，官员问责走过场是“挑衅党心民意”的表现。

因此，要解决目前民众对于官员复出中产生的一系列疑问。首先，要加强相关法律法规的制定，尽快建立完善的复出法律机制，从源头上使被问责官员复出有法可依，取信于法与取信于民。

其次，区别对待承担各类责任的官员复出。应公平公正地划分各级官员应该承担的责任。官员能否复出，取决于其被问责事由的性质和承担责任的形式，分情况区别对待。要分清主要责任与次要责任，分清主观所为与客观所连。对于那些给党和国家带来重大事故与损失并且负有主要责任、尤其是负政治责任，以及违反职业道德和伦理道德的失职官员，则坚决不予复出。

再次，信任不能代替监督，建立对于复出官员的跟踪监督机制。对于被问责官员的起复，既需要信任，也绝离不开监督。党和人民的充分信任能增强复出干部的工作积极性与创造性，促使其消除顾虑，轻装上阵，发挥余热。但监督与权力必须如影随形，越是问责后起复的干部，越要受到严格的管理和监督，甚至应对其设置比一般官员更高的考察标准和更长的考察期限。因为只有严格监管，才能有效鞭策复出官员勤政廉洁、恪尽职守、将功补过，防止他们再次偏离正道，成为脱缰的野马、越轨的火车，继续危害社会与国家。这既是对复出干部的关爱和保护，也是对党的事业与人民福祉的高度负责。从这个意义上说，没有监督就没有信任，监督比信任更重要。因此，应不断加大对复出官员的监督考察力度，既要重视党和政府内部的同体监督，又要加强人大、政协、舆论与公民等异体监督。尤其要拓宽民众监督渠道，充分保障其知情权、参与权、监督权的实现，从而在最大程度上减少并消除公众对被问责官员复出的质疑。

研究中发现，被问责官员的起复之所以会失去民众的信任和拥护，也跟少部分官员“东山再起”之后并没有珍惜得来不易的复职机会，依然“不思悔改”、继续危害社会密切相关。尽管应该用发展的眼光来看待领导干部的起复问题，但严格意义上说，被问责官员毕竟都曾是“问题”官员，对于这个相对特殊的群体，他们是否为“病愈复出”，是否在新的岗位上真正做到了“实绩突出”，均需对其进行更有针对性、更为严格的跟踪考察与监督。只有这样，才能使复出后的官员始终心存敬畏、行有所止，从而强化行政问责制的威慑力，提高被问责官员复出的公信力。

（作者为北京大学政府管理学院行政管理系主任，教授、博导；北京大学政府管理学院博士研究生唐秀峰对此文亦有贡献）

【参考文献】

①沈小平：《“问责官员”频繁复出凸显制度设计缺陷》，《领导科学》，2009年6期。

②胡春艳， 李贵：《30个员问责与复出典型事例分析》，《行政管理改革》，2012年5期。

③周亚越：《被问责官员：无原则复出和复出的原则》，《北京航空航天大学学报：社会科学版》，2012年2期。

责编/高骊 美编/于珊