文丨 刘钦山

回看难民潮，无处安放的流离

文丨 刘钦山

难民问题是一个关联性极强的问题。作为一个区域性和全球性问题，难民潮也考验着区域组织和联合国等全球组织的作用。总之，难民潮的应对和解决是一项复杂的多边、多层、多领域的治理工程。

持续了一整年的欧洲难民潮事件似乎并不因时间的推进而有所缓解，就在欧洲仍未脱离巴黎恐袭事件的伤痛时，2016年的德国科隆跨年夜性侵事件再次为欧洲市民笼罩了一层阴影。

打开的“潘多拉盒子”

据德媒报道，科隆市火车站附近跨年夜发生震惊全国的性侵案件，众多女性受到性侵并被抢劫。大约1000名“醉酒和富有攻击性”的“阿拉伯人和北非人长相”青年男子参与了犯罪。至1月4日，警方已经接到约90名妇女报案，大部分报案的犯罪是抢劫，包括手机、钱包失窃案。

此次事件不仅在一般意义上的治安层面为欧洲社会敲响警钟，而且仍在持续发酵，有可能成为压垮欧洲相对宽容的难民政策的“最后一根稻草”。1月9日，约1700人在科隆参与反难民游行，高举“不欢迎难民强奸犯”的标语，要求驱逐难民。10日晚间，6名巴基斯坦人和1名叙利亚人在科隆遭到约20名不明人士的暴力攻击，数人被送医治疗。

分析人士认为，跨年夜集体性侵案，已经打开欧洲难民问题的“潘多拉盒子”，并有可能不断地撕裂欧洲社会。此案极有可能对已经签署了30年之久的“申根协议”产生影响，对欧盟人员自由流动和“善待”难民的基本价值观形成挑战。

就德国而言，自叙利亚内战以来，面对汹涌而来的“世纪难民潮”，默克尔不仅顶住来自执政团队内部和欧盟内不同声音的压力，直面朝野上下的非议，力主开放边界，最大限度地欢迎、安置难民，为捍卫欧盟的基本价值观贡献良多。但现在，科隆跨年夜数百起性侵和抢劫案让默克尔的“难民政策”成为众矢之的，群众对其难民政策的批评已经上升到了“极不负责任的历史错误”的高度。这与“农夫与蛇”的故事颇有些相似。

而此次事件让德国政府终于抵受不住抨击和沉重压力，改变态度，拒收部分难民。自元旦以来，平均每天大约200名难民被德国遣返，成为一种趋势，而且数字持续上升。德国政府官员已在难民问题上采取更严厉的态度。

难民危机的“十字路口”

2015年9月初，一张3岁叙利亚男童溺亡的照片在网络上被疯转，同情难民的声浪一时令持保守移民政策的国家软化立场。尽管近年来成千上万的移民涌入欧洲，加剧了欧洲的经济和政治压力，欧洲国家在考虑收紧移民政策的同时也保持着相当稳定的人道主义应急响应水平。

然而，11月13日发生在巴黎的惨剧一夜之间让欧洲人对难民问题的态度再次动摇，讨论的焦点朝着“安全”担忧急转，对于宽松的边界政策令恐怖分子趁机而入的担忧再次席卷欧洲。

为避免巴黎的悲剧在本国重演，欧洲国家开始纷纷担心本国的安全问题。短期内，这种态度的转变给欧盟重新安置16万名难民的计划带来沉重负担。就长期来看，这一事件可能会影响欧盟及其他国际组织或国家集团对于合作解决难民危机的尝试。

欧盟委员会1月13日召开会议评估2015年应对难民危机的对策。多名欧盟高官在会后都指出，2016年的欧盟处于难民危机的“十字路口”。

“十字路口”一词是由欧盟委员会移民和内政委员德米提斯·阿兰姆普洛斯首先提出的。他在会后表示：“2016年，我们处于一个十字路口。我们一起所作出的决定、所采取的措施，将决定欧盟的未来。”

欧委会第一副主席弗兰斯·蒂默曼斯表示，欧盟需要在2016年得到清晰、实质的结果。他说：“只有协同一致，我们才能走出困境。2016年，在控制难民流入的问题上，我们需要得到清晰、实质的结果。”“在各国边境所建立的难民处置‘热点’，我们必须严格落实指纹录入等登记措施。在此基础之上，我们还需要严格难民准入机制，将那些不应进入欧盟的人遣返回去。”

带来的“冷思考”

在巴黎恐怖袭击事件后，西方国家要求严控难民的呼声普遍上升，纷纷采取更严格的边境控制政策，但难民仍然如潮水一般涌进欧洲，德国内政部1月12日说，预计2016年将有100万难民和移民试图经由土耳其进入欧洲，难民潮趋势并未缓解。

此次难民潮对欧洲的消极影响是显而易见的。首先，安置和救援难民需要承担巨大的经济负担，在人力、财力、物力方面需要大量的投入，对一些国内经济并不发达的欧洲国家来说，其压力更为明显。从目前情况看，在国内政治与安全形势没有改善之前，涌入的难民很难短期内返回，其中很大比例将暂时或长期滞留在接收国，这将对欧洲福利国家的就业、医疗、教育、养老在内的社会保障体系构成不小的压力。

难民涌入对欧洲国家更深层次、更长远的影响在于社会、政治和安全方面。在大量难民中，一方面由于疏于身份认定，难民中有混入极端分子、恐怖分子的可能，为日后埋下无穷隐患。另一方面，面对生活压力和身份困境，难民会寻找一切机会去满足生活上的需求，试想如果合法手段不能满足这种需求，一些难民难免会铤而走险，参与盗窃、贩毒等犯罪活动，对社会治安构成威胁。难民或移民造成的安全隐患及其他负面影响，又会引起接收国民众的担忧和恐惧，从而诱发对难民人群的歧视与仇恨。这种恐惧和仇恨很容易被煽动，诱发各种冲突，成为社会稳定的一大隐患。

难民潮也导致接收国政治环境的恶化。围绕如何接收、安置和对待难民，不同党派和群体之间的关系出现紧张，国内政治与社会面临更大的分裂。每当难民问题出现，欧洲国家的民粹主义、极端主义势力便会上升。科隆事件、巴黎恐怖袭击后，欧洲民粹团体呼吁停止接收来自中东和北非的难民，荷兰、意大利等国的极右势力要求政府立即关闭边界。从目前看，难民潮在宗教、种族、文化方面的影响是长期的，难民的安置、接纳和融入过程也是长期的，这对于世界各国的难民政策、民族和宗教政策，以及主流价值观和意识形态层面都提出了考验。

与在中东地区的军事活动上一掷千金相比，美国在人道救援方面则是抠抠索索。美媒援引美国国土安全部的公开数据报道,在2013年，美国不过只给了36名叙利亚人难民身份。巴黎恐怖事件发生后，美国总统、国会及民众等在难民问题上的分歧更大。美国一半以上的州反对接收难民，众议院也否决了奥巴马总统关于下一年接收1万叙利亚难民的决定。

复杂的治理工程

难民问题是一个关联性极强的问题，正如此次欧洲难民潮问题涉及接收国、输出国、途经国方方面面的关系。作为一个区域性和全球性问题，难民潮也考验着区域组织和联合国等全球组织的作用。总之，难民潮的应对和解决是一项复杂的多边、多层、多领域的治理工程。

从地区层面看，区域组织应当发挥更重要的作用。难民潮对区域内国家的影响极大，无论是作为难民的产出国、目的国或途经国，区域内国家都是这一问题治理的重要相关方。主要区域组织大多已经针对移民、难民问题开展了不同形式的合作，包括建立起相关的机制。例如，欧盟已经拥有相对成熟的移民、难民合作机制，非盟国家也就“非盟应对难民问题的挑战”举行过特别首脑会议。此外，欧盟、意大利、希腊、塞浦路斯等国也正努力加强与非盟尤其是北非国家之间的合作，寻求共同解决难民问题。欧盟与北非国家还就关于在北非与地中海之间建立某种控制移民、难民“缓冲区”问题进行协商与探讨。各区域组织已经意识到，建立区域及区域间有效的难民机制，对于妥善解决难民问题必不可少。

从全球层面看，联合国及相关难民机构已经在应对难民问题上进行了长期的努力。在叙利亚冲突导致大规模难民发生之后，联合国人道主义机构及伙伴机构，包括难民署、粮食署、世界卫生组织、粮农组织、国际移民组织等开展了积极的人道主义援助活动。同时，联合国和国际组织也积极呼吁国际社会为解决难民提供更大的支持。

面对难民问题，应加强国家、区域、全球层面的协商与合作，在不同层面建立起更有效的难民应对机制，只有加强全球难民治理机制建设，加强政治、法治、安全领域的国际合作，在国家、区域和全球层面建立起相应的监控体系、救援体系和综合治理体系，才能起到真正的、积极的作用。