[摘要]城市社区建设需要社区居委会依法实现自治，但政府过多干预使居委会失去其应然角色，社区自治较难实现。要确立居委会在社区自治中的角色，通过修改相关法律、培养社区自治能力等多种途径来使居委会应然角色回归。

[关键词]社区；居委会；应然角色

[DOI]1013939/jcnkizgsc201630229

国家十三五规划纲要中提出推进新型城镇化，城镇社区建设也将迎来新的要求。社区居民委员会（以下简称“居委会”）作为社区建设中的重要力量，充分发挥其应有的角色功能是社区建设的有效途径。

1居委会角色溯源

居民委员会最早明确出现于政府文件中是在1949年12月，杭州市政府在《关于取消保甲制度建立居民委员会的工作指示》中提出建立居民委员会，以实现“自己当主人，自己来办事”的基层管理形式[1]。这是居委会的最早角色定位，即政府实现民主管理的基层力量。

同时期上海也在社会主义改造运动中建立了居民委员会。居民委员会的群众性自治组织角色在1952年7月上海市人民政府颁布的《上海市居民委员会组织暂行办法草案》中得到明确[2]。从全国范围内明确居民委员会的城市基层群众自治组织性质则是在1954年国家颁布的《城市居民委员会组织条例》中。

居民委员会以城市基层群众自治组织的角色在新中国成立初期整个社会的稳定中起到了明显的作用。然而在“大跃进”和“文化大革命”中，居委会的角色和功能出现了偏离。直到1979年，全国人大重申《城市居民委员会组织条例》，恢复居民委员会名称。1989年 12月颁布《中华人民共和国城市居民委员会组织法》（以下简称“组织法”），首次以法律形式规定在各地建立居委会这一居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织[3]。

2居委会角色的实然缺失

“自治”即自行管理或处理。“自治组织”，即在一定范围内的自治体全体成员在自由、平等的基础上依法对自治体公共事务实行自我管理组织形态。居民委员会是基层群众性自治组织，最初成立目的就是实现人民民主管理，所以“居民委员会干部由居民直接选举产生……居委会工作主要接受街道办事处的指导，办事处的干部三天两头在居委会，与居委会干部一起工作”[4]。然而随着时间推移，在实际工作中，居委会在一定程度上丧失了其自治组织的角色。

21居委会角色实然缺失表现

211不能体现自治性质

在《组织法》中规定基层人民政府或其派出机关对居委会是“给予指导、支持和帮助”，而居委会对基层人民政府或其派出机关是“协助开展工作”。但现在的实际情况是基层人民政府或其派出机关对居委会“摊派任务、评判成效、任免人员”。以笔者所在的绍兴市越城区为例，居委会的工作成效每年由民政局进行“星级社区”评选来进行考核，考核结果将与社区居委会的工作经费相联系。因此居委会不得不听从接受各级政府部门的安排，真正完成社区内自治性质的工作非常少。这样就完全失去了居委会基层群众性自治组织的性质。

212得不到社区成员认可

居委会工作人员在长期大量“上级安排”工作中形成习惯，会逐渐把自己全部精力投入到完成街道及其他职能部门下达的工作任务中，而很少深入社区居民了解他们的愿望和要求。由于工作中过多行政性的内容，致使社区居委会成员角色模糊。一方面居委会工作人员习惯赴街道办事处参加各类会议，同时接受工作安排，也习惯在开展工作中向街道办事处请示，甚至出现居委会工作人员的行事作风逐步向政府职能部门看齐，其作息时间也出现机关化。另一方面，居委会接受了街道办事处及相关职能部门下派的各种工作之后，前来咨询或办理诸如领取失业证、登记生育情况等事务的社区居民更愿意将居委会当成政府机关单位，甚至许多居民认为居委会工作人员归属为政府公务员系统。居委会其应有的代表居民的自治组织角色得不到社区居民的认可。

22居委会角色实然缺失归因

221法律法规滞后带来居委会运行机制不健全

《组织法》第六条规定居民委员会的设立、撤销、规模调整，由不设区的市、市辖区的人民政府决定，第十七条规定居委会的工作经费和生活补贴费由政府规定并拨付，办公用房由政府统筹解决，这些规定无疑是对居委会各方面的限制，使居委会无法按正常自治组织进行运作。

居委会设立一般由街道办事处负责完成，居委会首届任职人员也多由街道办事处安排。虽然各地有居委会选举办法，但由于居民缺乏自主意识，居委会的换届选举工作流于形式。从而居委会工作人员很多并不是由居民民主选举产生。

缺乏经济上的自主能力，也让居委会在资源获取上的能力非常差。居委会的工作经费主要是由街道办事处根据辖区居民户数来拨付，主要用于居委会工作人员的工资、办公费用及举办居民活动。一旦居委会在社区举办规模稍大的活动时就要向辖区内的企事业单位申请赞助或向街道申请费用。

222政府与居委会关系模糊不清

当前我国城市管理体制基本采取的是“市—区—街道办事处—居委会”组成的纵向垂直管理模式，居委会实际上是城市行政管理链条上的最后一层。这种管理体制源于在单位制时期形成的向单位发布行政命令来进行城市管理的这一传统城市管理形式。我国的许多社会公共服务和管理职能仍由政府承担，如果我国政府要将这些职能交由社会实现，就需要像发达国家一样培育强大的公益性组织。然而我国社区居民参加民间组织的积极性并不高，参与社区建设的积极性更是低，社区里的单位、团体参与意识同样淡薄。在社区难以依靠自身力量实现自治的情况下，政府部门又不能放权于社区，不得不通过居委会来实现对社区的管理。

3居委会应然角色的回归

在《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》文件中，建设新型城镇化被提升到了国家战略高度。新型城镇化其发展核心是农民身份角色向市民身份角色的转变，要实现这一目标，不是简单地将原来的农民变为市民，将原来的农村村委会改成城市居委会，而是提升基层社区的治理能力，让农民真正融入城市中去[5]。在此过程中，基层社区居委会的建设管理能力就显得尤为重要，社区建设未来发展的方向就在于让社区居委会角色回归。

31加强法律法规的完善及执行

首先需要修改我国现有的《居民委员会组织法》。《组织法》颁布到现在已有近三十年，社区建设的组织主体已经发生变化，居委会在实现社区自治过程中存在资源不足的困难和承担过多政府部门事务性工作的现象。因此需要完善《组织法》，明确界定社区居委会和基层政府职能部门的职能，保障和促进社区自治的顺利进行和真正实现。

其次加强法律法规的执行和监督，做到有法必依。《组织法》中规定居委会的工作人员应完全由居民从本社区居民中进行民主选举产生，但在实际居委会工作人员的选用中，行政意味儿较重，街道办事处和其他政府部门都能跨过选举环节，从而出现街道办任命、跨社区用人等违规现象，甚至出现通过招考录用来确定居委会工作人员的现象。不有效执行居委会人员由选举产生这一条款，就从根本上否定了居委会自治的性质。

32坚持政府放权和社区自治能力培养

居委会的自治需要政府的放权，而政府的放权取决于社区自治能力的提高。因此现阶段要实现居委会自治需要政府适当放权于社区，也需要加强社区自治能力的培养，保证政府放权后社区建设趋于正常。

我国城市管理中区政府与街道办事处承担着基层政权的管理职能，其对社区的管理程度直接影响和决定着社区自治组织自治能力的实现。因此，政府的职能转变，尤其是基层政府职能的转变是非常关键的。在政府职能转变过程中，要实现“减”“放”“转”，即减少政府干预社区自治、下放政府权力于社区、转交公共事务给社会民间组织。

加强社区自治能力首先要增强社区居民的公民意识，其次是培养更多的社区民间组织。公民意识的培养可以通过宣传教育活动来开展。包括完善居委会民主选举制度，将选举工作落到实处；完善居民代表大会制度，健全民主决策机制；开设社区网站论坛供居民交流，完善民主管理机制；通过居务公开，健全民主监督制度。社区民间组织的培养第一要在法律上明确社区民间组织的活动领域、范围和方式等，使社区民间组织运行有法可依；第二，政府要用政策优惠、资金援助等多种手段为民间组织的发展壮大营造良好的外部环境条件；第三，居委会要负责指导、协调和监督社区民间组织的活动，规范它们的组织行为，做好政府、社区民间组织和社区成员三者之间的沟通协调工作，保障社区民间组织的正常运行。

33加强社区工作人员培养

社区工作者是社区建设的关键因素。以往居委会工作人员包括退伍转业人员、街道办事处安置就业人员，多为年龄偏大，学历较低，未受过专业训练的女性。虽然她们在与社区居民打交道上有其优势，但在日益复杂化的社区工作中显得力不从心。加强居委会工作人员培养，要从人员选拔、在岗培训、业绩考核等方面进行。

首先要保证居委会工作人员大部分经民主推荐、依法选举产生，少量专业岗位可以向社会公开招聘、竞争上岗。从而把具有专业知识能力、掌握新媒体新技术、具有社区群众基础的人才充实到社区居委会中来。通过这些方式也能够让工作人员形成这样的意识，即居委会工作人员是代表居民实现自治的人员，而不是政府工作人员。

其次要对居委会工作人员进行岗位培训。一方面通过专家讲座、实地考察的方式从宏观上提高工作人员运用理论指导实践、解决实际问题的能力；另一方面通过专题训练、示范指导的方式从微观上提高工作人员协调关系、化解矛盾的能力。

最后要做好业绩考核工作，能力弱者可以免职。居民有权对居委会的工作人员进行考核，考核的依据为居民满意度，考核的结果可成为工作人员奖金发放的依据。

参考文献：

[1]杨炳珑“新中国第一个居委会”背后的故事[J].社区，2009（23）

[2]吴腾控制或合作：社区治理中的政府行为研究[D].杭州：浙江大学，2011

[3]沈剑霞论城市社区居委会工作中的行政化倾向[D].杭州：浙江大学，2004

[4]林尚立社区民主与治理：案例研究[M].北京：社会科学文献出版社，2002：8

[5]吴凯村改居社区居民市民角色认同困境及对策思考[J].经济师，2015（4）