李银献

（南阳市国土资源局 河南省南阳市 473000）

创新国土资源管理 促进生态文明建设

李银献

（南阳市国土资源局 河南省南阳市 473000）

近年来，国土资源部门立足以土地利用方式的转变促进经济发展方式的转变为主线，以土地利用总体规划和土地整治规划为抓手，持续探索不以牺牲农业和粮食、生态和环境为代价的土地利用新模式。本文内容就对南阳国土资源创新管理的情况加以详细的介绍。

国土资源；创新；管理；建议

1 管理目标

2020年全市耕地保有量分别保持在988900hm2以上，基本农田保护面积保持在853000hm2以上。建成9片高标准基本农田保护示范区，533333hm2，补充耕地21499hm2，建设土地总规模控制在303221hm2。规划期末结构优化目标是：农用地、建设用地和其他土地的总体利用结构由 2009 年的 80.50：10.85：8.65，优化到 2020 年的 80.55：11.44：8.01。农用地中，耕地、园地、林地、草地和其他农用地的利用结构由2009年的49.66：1.40：43.04：0.003：5.90 调整优化到 2020 年的 49.63：1.57：43.01：0.003：5.78；建设用地中，城乡建设用地、交通水利及其他建设用地的结构由2009年的75.00：25.00调整到2020年的74.66：25.34；城乡建设用地中，城镇工矿用地和农村居民点的利用结构由2009年的21.19：78.81调整到 32.65：67.35。

2 国地资源创新管理的具体实施

2.1 保护资源

（1）创新土地管理体制。建立健全耕地保护机制。对耕地保护责任、目标考核和集中整治违法违规用地等有关制度进行细化，强化各级政府耕地保护责任，全市耕地保有量持续稳定在1491万亩，基本农田保护面积保持在1296万亩，连续12年实现了耕地占补平衡，为全市粮食生产连年增产奠定了坚实基础。创新土地储备和闲置国有土地处置工作机制。把土地储备作为垄断土地一级市场、调控土地供应的重要手段，探索建立了“政府牵头、部门联动、区局运作、乡村配合”的土地储备模式，并首次实行净地出让，实现了“重点工作有突破”。建立用地服务推进机制。与省厅沟通，将现行的乡镇建设用地转用征收由“两次申报两级审批”改为“一次申报两级审批”，从时间上比以前缩短了近一个月。在征地报批中，实行现行预审与组织报件相结合，对报批项目用地随到随办，跟踪问效，限时办结。国土部门成立了重大项目服务领导小组，提前介入，对项目用地需求、开工时间做到心中有数，在规定时间内限时办结。实行国土资源重点工作目标管理机制。在政府层面，把耕地保护、盘活存量土地、标准厂房建设、信访工作、乡所建设这五项硬指标，量化标准，纳入市政府对县市区政府年度目标管理。建立国土资源违法案件月报告机制。强化县级政府对辖区内国土资源违法案件查处责任，提请市政府下发专门文件，要求各县市区政府每月向市政府书面报告辖区内国土资源违法案件发生、查处情况。建立地质灾害防治部门工作责任机制。市政府专门下文，对23个部门在地质灾害防治工作中应该承担的责任作了明确规定，并提出奖惩措施和责任追究办法，扭转了国土资源部门在地质灾害防治工作中单打独斗、被动工作和部门职责不清的局面。健全信访工作机制。实行了信访工作领导包案制度，建立了“全员信访”工作机制，在工作方式上实施“三个转变”（即：由重控制数量向控制数量与解决问题并重转变；由重调处向预防与调处并重转变；由被动接访向主动下访、定期回访转变），处理了一批信访遗留问题，信访工作被动局面得到扭转。

（2）大力开展高标准基本农田建设和土地整治。在全市统筹，粮食核心区建设工程。该工程涉及南阳市13个县（市、区）的127个乡镇，耕地面积994200hm2，通过实施土地平整工程、农田水利工程、道路工程和其他工程，形成高标准基本农田，使抵御自然灾害能力显著增强，农业综合生产能力大幅度提高。

南水北调渠首及沿线土地整治工程。该工程涉及南阳市的邓州市、镇平县、方城县、卧龙区、淅川县、宛城区6个县（市、区），占地面积18501hm2，其中耕地12498hm2。土地整治重点工程主要以乡镇为单位，本着重点区域集中的原则，安排工程沿线土地整治重点区补充耕地。根据各县（市、区）整治潜力，结合自然、经济社会发展状况，补充耕地的任务主要落实在淅川、邓州、宛城区、方城4个重点县（市、区）。

（3）大力推进地质环境保护，加强地质公园建设。我市于2001年向国土资源部申报建立了西峡伏牛山国家地质公园，之后又在整合上述两家国家地质公园和南阳恐龙蛋化石群国家级自然保护区的基础上，以“山、水、龙”为主要内涵，向联合国科教文组织成功申报了世界地质公园。在园内建立了“两个地质博物馆”（即：内乡宝天曼地质博物馆与西峡恐龙蛋化石博物馆）和分布在西峡、内乡和马山口三个地质广场。在此影响下，该市邓州、桐柏、唐河、淅川等县市，又先后兴建了2家市（县）级地质公园，并成功申报了独山玉国矿山公园。全市地质公园面积达1554.35km2，占南阳全市总面积的5.04%以上。

（4）在矿业秩序整顿和资源整合中大力介导绿绝矿山建设。在这方面，该市一方面通过矿业秩序整顿，坚决取缔无证非法采矿，同时大力推进资源整合。截止目前，全市采矿权已由昔日的上千家整合为目前的371家，探矿权由以前的301家减为185家。另一方面，在全市大力推进地质环境治理工作。据统计，自2005年至今，该市已先后投入资金9896万元，用于33个矿山地质环境治理。通过倡导绿色矿业，不少矿山重视“三率”回收和地质环境保护渐成风尚，目前，该市已有6家矿山企业被省部有关部门命名为“绿色矿山”。

2.2 保障发展

（1）以规划为抓手，为发展留足。抓住规划修编成果和二次土地调查成果对接的有利时机，科学调整土地利用结构，优化土地利用布局。①把中心城区165km2规划建设用地规模，按照“白河为轴，两岸并举，区块突破，组团发展”的思路，分为5个区块进行布局，把白河、南水北调干渠生态保护带及高速绿化带布设在建设用地区块以外，提高了市中心城区规划用地规模的科学性、可操作性。在中心城区用地规模外，划定了35km2有条件建设区，增加了中心城区规模控制的弹性空间。同时，把环城高速400km2内的基本农田全部调整出，有效解决了以前基本农田围城制约城市发展的问题。②科学统筹产业集聚区用地布局，通过修编为全市省政府批准的14个产业聚集区共调出基本农田约19419hm2，布局建设用地规模11151hm2，总规模达24600hm2。③及时为南阳新区、管庄工区、鸭河工区调整布局规划建设用地3100hm2、550hm2、467hm2。④为新型农村社区建设布设城乡建设用地增减挂钩区约9005hm2。从目前情况看，我市市县两级中心城区、南阳新区、工业园区及产业集聚区在未来5～7年内不会因土地规划问题对我市经济社会发展及城镇化发展造成大的影响。同时，也做到了土地规划、城市规划、产业区集聚区规划的无缝对接，实现了“三规合一”，避免了因重复调整规划，给项目建设带来的被动问题。

（2）强化制度建设，保障经济发展。近年来我们以制度建设为保正相继建立健全了土地预测制度、土地预审制度、联席办公会议制度等制度，确保好每一寸土地。

①建立土地预测制度。每年初，各县市区对本辖区内当年各行各业各类用地项目进行预报统计，对用地规模进行测算。市国土局在对各县区用地预测结果做进一步汇总的基础上，结合当年的政策形势、经济社会发展形势、土地供需情况、存在的问题进行认真分析，向市政府提交年度用地形势分析报告。市政府对工业、交通、城建、民生等各类用地项目进行审查后按照项目的轻重缓急排出顺序。然后下发会议纪要，按照纪要进行报地。这样，基本上可以做到对全年用地心中有数，减少了被动，做到紧中有序，保证重点项目及时用地。

②建立内部预审制度。2009年初，我局下发了《关于建立土地及矿产资源管理预审制度的通知》，在全省率先建立了内部预审机制。局成立预审委员会，下设土地和矿产两个预审小组，相关业务科室负责人为成员，对各县市区上报的项目集体审查把关，按照“三个优先”保障的工作思路，即优先保障国家、省重点项目；优先保障自主创新和产业转型升级项目；优先保障基础设施、公益事业等民生用地，做到了“有限指标保重点、一般项目靠挖潜”。对符合国家产业政策，符合土地规划，投资强度、容积率等五项指标达到规定标准，没有信访案件发生，没有违法现象发生的急需项目先行通过预审，预审通过后方可组织报件上报审批。改变以往相关科室各自单独按次序审查把关的做法，通过预审会议集体讨论，实现了由单线管理向交叉管理的转变，提高了行政审批的效率。通过阳光操作，实行合理化的“一票否决”，把计划报批的权利“装在制度的笼子里”，既体现了公开、公正，又提高了计划指标使用的透明度，保证了有限的指标用在刀刃上。

③实行联席办公会议制度。2008年，由市政府出台了《关于建立节约集约和严格建设项目用地审查联席会议的通知》（宛政办 [2008]106号），建立并实行了节约集约和严格建设用地管理联席会议制度。用地指标交由市政府统一掌控，指标不再向县市区分解下达，指标随着项目走，集中保障全市重点项目。

（3）盘活挖潜土地，提高利用效率。清查处置闲置国有土地。依据《国务院关于促进节约集约用地的通知》（国发[2008]3号）等文件精神，由市政府下发了《关于节约集约用地严格集体建设用地管理的意见》（宛政[2008]62号），对全市闲置土地进行清查摸底。针对土地闲置的相关问题，多次召开会议，通过深入研究，分析讨论，依据相关法律法规制订了《南阳市闲置国有土地处置办法》，妥善处理了我市批而未征、征而未供、供而未用的闲置土地进行清理处置。仅2012年市中心城区清查闲置土29宗，面积1698亩，处置27宗，面积1622亩，处置率95.5%。其中5年以上的闲置土地8宗，面积352亩。实施“腾笼换鸟”，提高现有建设用地的利用效率。

3 建议

①要加强生态建设和环境保护，增强可持续发展能力。依托中国南阳伏牛山世界地质公园（该公园位于中国中央山系秦岭造山带东部的核心地段，公园在宝天曼国家地质公园、南阳恐龙蛋化石群国家级自然保护区、宝天曼国家森林公园和世界生物圈保护区、伏牛山国家地质公园和南阳独山玉国家矿山公园的基础上整合而成）、丹江口库区、淮河源头等典型生态系统，发挥自然资源丰富、生态环境优良的独特优势，使产业集聚与生态工业相结合，形成生态工业园区组成的生态产业集群，加快建设循环经济园区，使其具有生态系统特征的集约节约经济发展模式。②加大对基本农田建设、土地整理和耕地开发支持力度。支持省优势企业对南阳市矿产资源实施整装地质勘查，推动重要矿产资源整合，提高矿产资源开发利用质量和效益。③加快完善农村集体建设用地使用制度建设，建立城乡统一的建设用地流转市场。

F301

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1004-7344（2016）14-0004-02

2016-5-3