张静

摘 要：本文通过对新公共管理范式的简单分析，重点讨论了新公共管理改革对“官僚制”所带来的影响，就是否超越“官僚制”进行了概括式阐述。本文的目的就在于说明，新公共管理范式，没有从根本上超越官僚制，只是在形式上而已。因此，关于这个问题的讨论，或许会为完善国家治理理论并服务于现代国家的公共治理实践。

关键词：新公共管理；官僚制；超越

一、引言

官僚制一词起源于18世纪初，在19世纪的时候被广泛应用于政府和企业中。当提到官僚制，大多数人会把它与德国的社会学家马克斯.韦伯联系到一些，毋庸置疑，韦伯对官僚制做出了很大贡献，为我们提出了理性官僚制理论。但在韦伯之前，19世纪时期，官僚制这种政府权利不是由公众和特定的社会阶层掌握的，而是由官员掌握的，这一时期把官僚制当作与民主制相对立的组织形式。

其实，官僚制在远古时代就已经存在，中国古代的官僚政治制度源远流长，古代贵族政治中其实已经孕育演生出官僚政治制度中的若干因素。但一般而言，官僚政治更是由封建贵族政治向帝国皇权政治转变的产物，是皇权政治赖以运行的基本政治体制。中国古代王朝主要的政权形式就是官僚制，战国时期的变法运动使国家的政治制度由宗法制变为官僚制。例如，建造金字塔和尼罗河构成的行政组织，中国科举制度选拔官吏的统治机构等等。但是，古代官僚制与韦伯的官僚制有一定区别，古代的官僚制是君主统治的工具，带有贬义的意思，为君主一人所用，生死命运掌握在统治者手中；然而韦伯的官僚制截然不同，韦伯的官僚制是一种理性的，非人格化的，集权-统一、指挥-服从的意思，是理想的类型，是现代社会实施合法统治的工具。随着时间的推移，官僚制的弊端也逐渐突显，人们开展了一项新的运动来挽救当前的局面——新公共管理运动。新公共管理运动出现在20世纪70年代末80年代初期，在这一时期，由于西方国家的福利及税收危机，使得美国克林顿总统开展新公共管理运动，当时的政治与行政二分法和韦伯的官僚制无法解决政府日益复杂的内部矛盾，迫使社会变革，理论创新。经济全球化和科技革命也推动了它的出现，促使各国纷纷提高本国经济竞争力，在世界的舞台上赢得主动权和话语权。

作为政府研究领域的一种新模式，新公共管理认为政府必须清楚自己应该如何做事，为谁负责，为谁服务。政府中应该聘任更多的管理人员来担任重要职务，而不是专业性的人员来担任。新公共管理把重心放在掌舵和划桨分离的体制上，政府主要力量放在掌舵上，划桨交给民营化的组织负责，共同承担社会责任。同时，新公共管理把市场机制引入到公共部门，主张用市场的力量来重塑政府，竞争机制的引入带来了优胜劣汰的局面。由于新公共管理被各国政府运用到实践中，比如，石油危机；克林顿总统重塑政府，解决“信任赤字”；僵化的理论危机；经济全球化的影响。但在其发展过程中，新公共管理将矛头指向了官僚制，批判了官僚制的如下问题：效率低下、灵活性不足、层级制混乱、理性化和非人格化矛盾，新公共管理认为我们应该废弃官僚制。但是随着“新公共管理”逐渐革新，我们发现官僚制在许多企业和政府中依然存在，而且更扎实和牢固。我们不得不思考新公共管理和官僚制相兼容的新形势，引人深思的问题。

二、两种声音

新公共管理为西方各国解决了许多危机问题，一些学者认为，新公共管理解决了政府内部的矛盾，在一定程度上超越了官僚制。但同时也有人认为新公共管理实质上没有脱离政治与行政二分法，与官僚制仍有相似之处，超越之在反思。下面我们从两个方面进行分析。

（一）新公共管理超越了官僚制

1、新公共管理改变了官僚制的特征：

（1）官僚制的功能变化。在改革前，行政人员主要职责是负责事物管理和控制；在改革后，行政人员主要承担政策分析和制定的任务。

（2）在行政执行的方式上。改革前，行政原本是集中权利于一身，政策和执行方案为一体；改革后，行政权力分家，不单承认以往的职责，还需与其它部门协作与竞争。

（3）在行政行为的取向上。改革前，官僚制强调代议制的民主责任以及效率、有效性与经济性；改革后，更强调行政中的成本—效益、竞争结构、诱导机制及市场取向等价值。

2、新公共管理对官僚制的批判与反思

自19世纪到20世纪间，官僚制在政府中起着决定性作用，并得到广泛运用。一反面，通过采用长期的合同制使政府处于稳定状态，安全性良好，及减少不必要的资源浪费，但从长远考虑，不利于政府发展；另一方面，严格的等级制度，政府缺乏创新，员工缺乏创新意识。进入21世纪以来，以短期合同制为主的新公共管理运动的兴起，给官僚制致命的一击。西方国家也纷纷推行新公共管理运动，如聘任制、合同外包、短期合同制、引入竞争机制等等，解决了政府中不可调和的矛盾。综上所述，新公共管理对官僚制的反思集中在以下几个方面。

（1）严格的等级制度。在严格的等级制度下，很大程度上抑制了政府机构成员的主动性和创造性，使政府陷入僵局之中。等级制度层级越多，命令执行与下达时间越长，设立的部门越多，浪费大量的资金与人员；横向部门之间缺乏沟通，容易导致与领导意见不一致等问题。然而，新公共管理使用扁平式的管理方法，上下级直接接触，保证问题的准确性，调动员工工作积极性。

（2）终身雇佣制。官僚制采用无过失变终身任职的制度，导致一些员工不求上进，偷懒不做事。在没有压力的环境下工作，员工不会主动增强自己的实力，不与外界保持联系严重脱轨。新公共管理采用聘任制及许多奖惩制度，给予员工一定的福利，激发员工的主动性和创造性，增加工作效率。

（3）长期合同制。官僚制采用长期合同制，政府处于稳定状态。在短时期内有利于政府的发展，但实践证明，政府存在一些不良行为，由于不能违反合同所以纵容他们的行为，并进一步恶化。新公共管理采用合同外包、采购等短期合同，一方面降低政府幕后行为概率；另一方面可以给政府注入更加鲜活的血液，以合理有效的方式进行管理。

（二）新公共管理没有超越官僚制

一些学者对新公共管理超越官僚制持反对看法。原因如下：

1、新公共管理的思维逻辑仍与官僚制行政模式相一致。这种变化表现在两个方面，一方面，无论是局部执行的改革还是市场化、公私合营等改革举措，改革的前提条件就是决策与执行分离，掌舵与划桨的分离，仍然脱离不了政策与行政二分法。另一方面，虽然在立场上不一样，但改革的主导思维却是一样的。虽然新公共管理否认官僚制与私营企业管理之间的差异，但是，从管理哲学角度出发，新公共管理突出强调管理的一般性、共同性，它与威尔逊所强调的行政结构的相似性、管理原则和方法的相通性及普遍试用的工具性等思想大至一致。因而可以说，所谓新公共管理的改革并未超出官僚制行政模式的旧潮。

2、新公共管理所致力于的方向仍与官僚制模式存在相同之处。这仍然离不开政治与行政二分法。两者都采用了政治与行政二分法，其中行政执行的干扰包括排除各种政治因素、利益集团的影响。

3、行政改革的开展离不开既存的行政结构，其中包括历史、政治、社会和文化环境等制约因素。改革中可行的政策选择，在很大程度上不是根据改革者所设想的理想行政模式，而更多的是根据上述制约环境而做出的。

4、因为官僚制为新公共管理提供了稳定的整体的运行框架，所以能够顺利进行。根据彼特斯的考察，西方国家在采取新公共管理进行改革时，“并未改变公共服务的整体框架和管理思路，在很大程度上还在原来的组织框架下进行”。他同时指出，在高度专业化的行政环境下，改革的中心问题仍是政治与行政的二分问题，同时也表明官僚制模式仍是出发点，只是被加以修饰而已。

三、一个趋势

审视新公共管理改革，则难以有充分的理由推出改革中出现了范式的转变，新公共管理要超越官僚制的行政管理模式，面临着实践和理论上的双重困境。

第一，实践困境。首先新公共管理在官员的录用晋升上的变化只是治标不治本，没有从根本上改变官僚制的一些困境。其次新公共管理改革在思维逻辑上与官僚制非常相近，所以无法超越官僚制。最后新公共管理未能彻底解决官僚制所面临的各种困境，如效率与民主的两难选择、政府规模的缩减等。

第二，理论困境。首先，新公共管理改革在价值取向上依然秉承了官僚制的内容，没有在价值上实现超越。其次，新公共管理成为一种理论的有效性也不断面临挑战，如微观管理问题，动机问题、评估问题。所以，在公共部门技术上面临的重重困难，已成为制约新公共管理改革有效性的重要因素之一，这几个方面的问题将构成一种内在的理论障碍，是人们怀疑新公共管理作为新范式的可能性和有效性。

四、结束语

任何一种理论都不是完备的，因此我们不能用吹毛求疵的眼光去看待、评价理性官僚制理论，它的重大意义是不容忽视的，它为我们当代行政管理领域的众多方面提供了一个体系或称范畴。当然也并不是所有对官僚制的批判都不合理，任何批判都是为了促进组织理论和实践发展的目的、作了严谨的考察之后得出来的，所以它们对于官僚制理论发展的贡献也是十分重要的。本文看来，新公共管理的出现，不能称之为范式的转变，因为它与官僚制有很多相似之处，并没有超越官僚制，而只是在细微之处与官僚制有些不同，称不上超越或批判。所以我们要做的不是全盘否定，而是在此基础推陈出新，找到更好的管理方式来解决管理困境。

（作者单位：黑龙江大学）

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