王元元

实施17年的“八七”分水方案虽然面临诸多非议，但已无调整可能

尽管沿岸各省区至今仍在明争暗夺黄河水，但在黄委会水资源管理与调度局副局长裴勇看来，如今的形势已比十几年前为了抢水大“打”出手时缓和了许多。

“这主要归功于自1999年开始实施的黄河水量统一调度政策，使得‘八七分水方案真正能够得到落实。”裴勇在接受《瞭望东方周刊》采访时表示。

尽管这个方案对于水量的分配并没有让沿岸各省区都满意，从而根本性化解黄河用水矛盾，但裴勇坚信，“如果没有这个方案，现在情况肯定更糟。”

多年来，各省区要求调整“八七”分水方案的声音不绝于耳。

但身处其中的裴勇知道，方案的调整几无可能，“黄河的径流量呈减少态势，没有增量水资源，黄河重新分水只会减不会增。”

工业用水未失控

《瞭望东方周刊》：宁夏、甘肃、内蒙古等省区一边为缺水所困，一边还在大力发展高耗水的煤化工产业，在布局时是不是应该考虑到缺水问题？

裴勇：这确实是一个难以化解的矛盾。整体上来说，中国存在着能源资源、水资源、经济发展水平分布不均衡、不匹配的现实。

从全国范围来看，能源资源主要分布在这些西部缺水省区，而能源消耗则主要集中在中东部省份。开发这些资源意味着能够拉动地方经济增长，尤其是西部省区本身的经济水平就相对落后，同步进入小康社会的发展压力很大。

对流域管理机构来说，我们对这种项目的用水也严格监管，一是项目必须符合国家产业政策，在国家的规划框架内;二是用水量必须在指标范围内，否则我们不批准;三是必须采用先进的设备，提高水资源的利用率;四是尽量把生产环节的废水综合利用，入河排污也要有指标。

《瞭望东方周刊》：严格的监管措施是否可以对一些地方高耗水项目进行有效限制，从而改变现在黄河沿岸缺水地区过多工业项目聚集的现状？

裴勇：我认为作用很大，至少工业项目不会再无序盲目扩张了。

国家现在实行最严格的水资源管理措施，水利部也在推规划水资源论证，要求地方政府在做煤电基地规划、城市发展规划时必须同时做好规划水资源论证，以确定当地的水资源到底能支撑多大规模的项目。

比如前几年水利部、国家发改委联合推动的大型煤电基地规划水资源论证工作，政府在做煤电规划前先做规划水资源论证，并最终作为煤电规划的一部分同时送审，成为规划最终能否通过审批的一个重要支撑点。

现在水利部和国家发改委正在联合制订一个关于加快推进规划水资源论证的意见。意见出台后，地方政府如果再布局工业园区、产业基地之类的项目，都必须先论证水资源的承载能力，如果水资源承受不了，工业项目可能就不批准。

当然，国家现在也正在去产能、调结构，这就意味着将来黄河流域的煤化工产业发展将更加有序，更加健康。从目前的情况看，工业用水还没有失控。

“八七”分水方案动不了

《瞭望东方周刊》：黄河水不够用已经是一个现实，沿岸很多省区多年来一直呼吁调整“八七”分水方案，始终没有回应，是真的调不动吗？

裴勇：“八七”分水方案是国务院在1987年批准的黄河流域水资源分配方案，1999年正式落地执行。

在过去近20年的时间里，分水方案保证了黄河沿岸各省的用水安全，也保护了黄河不至于因过度用水而断流，效果很明显。可以说，没有这个分水方案，黄河可能面临的情况更糟糕。

近几年因为水不够用，黄河上游一些省区多次提出调整“八七”分水方案，指向就两个：一个是增加黄河总的可供水量，二是增加本身的用水指标。但我认为，这两个提法都不具备可操作性。

如果说黄河有外部调水还能考虑增加用水量，但现在不仅没有外部调水且其本身的径流量还在逐年减少，已经从580亿立方米下降到535亿立方米了。

即使径流量不下降，370亿立方米的用水量也是黄河能够承受的极限，不可能再增加了。所以如果调整黄河总的可供水量，就只能减少不能增加，但这些省区不可能同意只减不增的方案，这与其想法背道而驰。

另外，各省区都希望增加自己的用水指标，但在用水总量不可能调整的情况下，一省用水指标的增加就意味着另外一个省用水指标的减少，谁会愿意自己的指标被减少？

所以从目前的现实来看，“八七”分水方案动不了。

《瞭望东方周刊》：如果是跨省之间的水权转让，比如有盈余的山西和缺水的内蒙古交换，是否可行？

裴勇：过去曾经探讨过这种方式，内蒙古和山西双方也接触过，有过沟通，但山西最后没有同意内蒙古买水的提议。因为用水指标对每个省区来说都是一种非常宝贵的资源，省里是不愿意把指标转出去的。

况且，山西并不是没有用水需求，而是引水条件不好，投资成本太高，暂时还没利用而已。

另外需要注意的是，下游河段省份向上游河段省区转让水权因为上游省份均缺水，那么跨省之间的水权转让，实际上就是下游将水卖给上游。

但是，上游买到用水指标后仍然要从本省河段取水，而不是下游省份取水。上下游的水功能不一样，假如说内蒙古在上游取了过多的水，那下游河道怎么办？势必会影响下游的生态环境。

还有一个更严重的问题是，现在因为一些省份缺水、一些省份有盈余，“八七”分水方案批准的370亿立方米总用水指标还没用完，只用了330多亿立方米。一旦放开跨省水权交易，盈余的省份都把指标卖掉，那总用水量很快就会达到370亿立方米的极限。

在黄河年径流量已减少45亿立方米的当下，用水量超过340亿立方米都很危险，更何况是370亿立方米。

有局限的水权转让

《瞭望东方周刊》：宁夏、内蒙古等缺水严重的省区很早就在试点水权转让，据说效果也不错？

裴勇：基本达到了预期效果，在不增加用水指标的情况下，满足新增的工业用水，加上农业用水在下降，整体用水量是在下降。这就达到了当初设想的通过工业反哺农业，用农业节水支持工业发展的目的。

《瞭望东方周刊》：既然达到了预期效果，这种水权转让的模式能否复制推广到其他省份？

裴勇：水权转让现在主要在宁夏、内蒙古实施，实践证明其是破解缺水地区水资源瓶颈的有效手段之一，在其他省份也可积极借鉴推广，但水权转让也有其局限性：

一是水权转让需要投入;在资源富集、经济状况好的地区容易开展，在资源贫乏、经济条件差的地区推广有一定难度。特别是近年来农业节水已经做了不少工程，越往后农业节水的难度越大、成本越高。过去节省一立方米的水只要七八块钱，现在要十七八块钱。

二是农业节水的潜力不是无限的;如在内蒙古开展黄河水权转让已经有十多年了，除巴盟河套灌区尚有一定的节水潜力外，内蒙古其他引黄灌区节水潜力已经挖掘殆尽。

三是水权转让的法律制度需要进一步完善;特别是要建立节水的激励机制，使用水企业、农户从被动节水转为主动节水，改变灌区管理单位的运行管理模式，由依靠水费收入支撑单位运转改为由政府财政承担其支出，在这方面内蒙古鄂尔多斯市已有成功经验。

四是拓宽转让的模式;目前开展的主要是农业向工业的转让，今后也可考虑工业企业之间的水权转让;另外，现在的节水转让模式主要是企业投资，也可考虑政府投资节水，将节余水量进行转让。

2012年8月1日，甘肃省永靖县刘家峡水电站溢洪道泄洪

同时，目前在水权转让中政府起主导作用，下一步需要探索通过市场进行水权交易。

《瞭望东方周刊》：还有一种提法是：南水北调东线工程已经通水，河北、天津这些都是受益地区，有一些省区建议把“八七”分水方案中给这两个地区的20亿立方米的指标收回来分给黄河沿岸的缺水省区，这个可行吗？

裴勇：其实，国务院在2002年批准的《南水北调总体规划》中已经提到这个事情，说东、中线工程生效后，供水重叠的区域要扣除黄河的分水指标。

天津是属于重叠的地区，河北也有一部分区域是重叠地区，所以就把这两个省市的重叠部分扣除，只保留了6.2亿立方米用水指标给河北的“引黄入淀”工程，不再是以前的20亿立方米。

而剩下的13.8亿立方米的水连黄河减少的径流量都补不上，根本不可能再分配。

西线工程能缓解水荒

《瞭望东方周刊》：抛开已经通水的南水北调的东、中线工程不说，很多省区把希望寄托在西线工程，认为西线工程能够解决现在的缺水问题，你怎么看？

裴勇：南水北调的东、中线工程都已经通水了，但对于解决黄河水资源短缺的缓解贡献不大，因为它们基本上不直接入黄，且与黄河供水区重叠区域也很少。

但西线工程不一样。

西线是从长江源头调水到黄河源头，全流域均受益，即可增加河道外供水量，从根本上缓解缺水矛盾，也可增加黄河河道内生态用水，其经济、社会和环境效益巨大。按照南水北调总体规划，西线工程是分三期建设的，总共调水量是120亿～170亿立方米，现在提出的初步方案为将一、二期工程合并建设，调水量是80亿立方米。

这些水虽然还没办法完全补足这些省区的水资源缺口，但能在未来一段时间解决一些问题。只是西线具体什么时候能开工建设还不知道。

《瞭望东方周刊》：很多省区因近年国家比较重视环境治理，希望增加生态用水指标。未来，黄委会是否会从现有的分水方案中拿出一部分专门作为生态用水？

裴勇：要想从现有的370亿立方米可供水量之外再额外分一部分专门用于河道外生态用水不可能。

政府对生态环境越来越重视，用水量确实在不断增加。但从我们角度来看，河道外生态用水必须在本省的水量指标内，你生态用水多，其他方面用水量就要减少，地方上要自己去平衡。

《瞭望东方周刊》：国家今年对长江的开发有了明确的要求，相比之下，有人认为对黄河的关注并不多，你怎么看待这个问题？

裴勇：以往世人关注黄河的防洪问题，认为其是中华民族的心腹之患。上世纪90年代国内外关注黄河的断流问题，作为中华民族的母亲河，黄河频繁断流是否意味着中华文明难以延续。

目前人们关注的是黄河水资源总量不足，难以满足发展用水需求的问题，只不过相对于黄河防洪和断流问题，黄河水资源总量不足的问题，只有身居其中的人们才能感同身受。如果真是黄河不再断流了，其关注度降低了，这也不是一件坏事，至少说明黄河水资源管理还是取得了一定成绩。

我认为，更值得关注的一个重要问题是“一带一路”发展和保障国家粮食安全对黄河治理开发提出的新要求。

丝绸之路经济带起点在黄河流域，沿线经过多个黄河流域内省份，这些地区的发展对促进“一带一路”战略的实施具有重要意义，相应也会对黄河治理开发提出新的要求。

黄河供水区是我国粮食的主产区，供水区农田有效灌溉面积占全国的13.2%，粮食产量占全国的13.4%，其在保障国家粮食安全方面具有重要作用。黄河流域上中游地区还有宜农荒地约2000万亩，占全国宜农荒地总量的20%，是保障国家粮食安全的重点后备发展区域。