◎李永超



以绿色发展新理念引领河南城镇化发展

◎李永超

走出一条绿色城镇化的道路，是当前协调推进城镇化的主要课题之一。绿色城镇化是新型城镇化的应有之义。

十八届五中全会提出， 要坚持绿色发展，坚持节约资源和保护环境的基本国策，坚持可持续发展，坚定走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，加快建设资源节约型、环境友好型社会，形成人与自然和谐发展现代化建设新格局，推进美丽中国建设，为全球生态安全作出新贡献。这表明绿色发展已经成为新时期国家发展的战略目标与方向，是生态文明建设的实施途径。绿色的生产方式、生活方式、消费模式和价值观体系将成为经济社会发展的重要内容，绿色发展也将同创新、协调、开放和共享发展一起成为推动国家发展转型的重要驱动力。

坚持绿色发展，是城镇化推动资源节约和环境友好的重要途径

城镇化从本质上讲也是一个提高经济效率、减少资源消耗和污染排放的过程。我国城镇化建设面临的一个最大瓶颈是资源和环境制约，一些城市发展超出了资源环境承载能力，人口、土地、资源、环境的矛盾日益突出。新型城镇化之所以新，就在于它有别于过去的城镇化发展模式，其中最重要的，就是摒弃污染重、破坏性强的粗放发展方式，向高品质、生态环保和可持续发展方向转型。因此，让生态文明理念引领新型城镇化建设，已逐渐成为一种社会共识。今天，我们要把绿色发展理念融入城镇化全过程，坚持“在发展中保护，在保护中发展”，二者不可偏废。新型城镇化不仅要算经济账，更要好好算一算生态总账。为此，我们要积极推进城镇化国土利用向开发与保护并重转变，切实处理好发展与保护、当下与长远之间的辩证关系，尽早将生态用地保护问题提上议事日程，确保新型城镇化“不带病”、“不坏事”、“不折腾”，具备可持续发展空间，断不可为了眼前利益而做出危及生态、祸及子孙的事情。世界城镇化规律表明，城镇化过程存在着生态效应。当一个国家经济发展水平较低的时候，环境污染的程度较轻，但是随着人均收入的增加，环境污染由低趋高，环境恶化程度随经济的增长而加剧；当经济发展达到一定水平后，到达某个临界点或称“拐点”以后，随着人均收入的进一步增加，环境污染又由高趋低，其环境污染的程度逐渐减缓，环境质量逐渐得到改善。坚持绿色发展，能够提高能源、原材料使用效率，有利于生态环境保护，把美丽中国真正铺到大地上。当前我国总体上正处在城镇化发展中期阶段，客观上已进入污染排放应当下降的时期。我们要下更大的决心坚持绿色发展，加强节能减排工作，加大生态环境保护力度，建设生态城市、田园城市、海绵城市，推进“两型社会”健康发展。在实施新型城镇化的发展战略上，深化绿色发展理念，在不以牺牲生态的前提下，立足城乡一体、绿色一体、发展一体、和谐一体，推动新型城镇化持续向绿色跨越。在全球资源日益短缺和生态环境问题日益突出的背景下，河南的城镇化建设，一方面要注重保护和修复自然环境，另一方面还需不断以创新思维寻求社会经济绿色发展之路，走河南特色的新型城镇化发展道路。

当前城镇化中的生态环境问题主要有以下几点：一是生态系统质量下降。很多农村地区已经出现了过度开发的现象，几乎所有土地都被开垦利用起来，或垦作农田，或修建道路，或建设房屋，到处留下人类活动印记，原生生态系统所剩无几，“生态足迹”很高。有些土地垦而不养，表土裸露，地力下降。二是工农业生产污染蔓延。大量乡镇工业在农村地区产生了持续的污染排放，这种企业的数量在不断增加。随着城市消费需求提高，大量污染排放量高的畜禽养殖业在城市周边发展起来，一头猪的排放量抵得上七个人的排放量。城市灰霾污染影响范围扩大。农业生产中还存在大量掠夺式的采石开矿、挖河取沙、毁田取土、荒坡垦殖、围湖造田、毁林开荒等行为，很多生态系统功能被严重损害。三是乡镇居民健康受到环境污染的损害。过去人们认为农村就等于环境好，但现在很多地方这种天堂般的景象已不复存在，很多农村地区已几乎找不到未被污染的河流。乡镇地区的落后产业导致了铬、汞、镉、铅超标等健康后果，“癌症村”也不断爆出。四是城镇卫生状况和农村人居环境质量下降。大量人口集聚在镇上，缺乏必要的污水处理厂和垃圾清运系统，导致污水横流，尘土飞扬。“污水乱泼、垃圾乱倒、粪土乱堆、柴草乱垛、畜禽乱跑”是我国农村比较普遍的景象。大部分农村地区的人居环境不能令人满意。“露天厕、泥水街、压水井、鸡鸭院”，卫生条件差，有很多不良生活习惯。五是城市边缘地带环境脏乱。很多城市在城乡结合地带的环境管理十分粗放，几乎缺位。随着大量原生生态系统被开发成房地产，环境自净能力不断下降。周边地区扬尘增多，增加了城市中心区颗粒物污染的强度。六是城乡之间的环境利害冲突加剧。垃圾填埋或焚烧选址、化工项目环评等各种环境社会性事件增多，各种污染事故几乎每天都有发生，“黑三角”、“锰三角”等集中性区域资源破坏和环境污染触目惊心。这些事故事件与群众健康关系密切，公众关注度强，赔偿成本和维稳成本高，都表明我国进入环境事故或事件高发期，与环境问题相关的潜在社会风险明显加大。

坚持资源节约和环境友好推进新型城镇化建设

伴随经济和城镇化的快速发展，我国面临的资源、环境约束矛盾越来越突出，资源、环境承载力已经呈现出相对饱和的态势。目前，全国的城镇化率仅为 52.6% ，按照有关分析，其中包含着“半城镇化”的因素，去除这个因素，我国真实的城镇化率只有35% 左右。截至2015年底，河南省常住人口城镇化率达到46.6%，低于全国平均水平。坚持资源节约和环境友好地推进城镇化建设，是河南的必然选择。如何在资源、环境约束日益突出条件下加速推进真实城镇化建设是我们必须认真解决的问题。

合理布局大中小城市。大中小城市和小城镇协调发展是我国城镇化基本方略。大城市有节约土地、劳动生产率高的优势，小城市有农村人口转移成本低、宜居条件好的优势。国际上，大多数国家是走以城市群为主体发展道路的，在积极发展大型城市的同时十分重视中小城市的发展。德国的大都市圈虽然聚集了 70% 的人口，但其产业政策的重点却是以中小城市和小城镇为主的。在我国，有相当数量的城市尤其是一些省会城市，脱离实际追求发展特大型和大型城市，导致要素资源畸形流动，资源错配，成本价格畸形；中小城市和小城镇却因人力、资金、技术要素资源流入不多而发展后劲不足，即使有较好的资源禀赋和发展潜力也难以得到较快发展。因此，河南必须按要求，“推动大中小城市和小城镇协调发展”，因地制宜、尊重规律，通过制度和政策导入要素资源。

坚持科学、统筹规划。城镇化建设是一个长期的过程，新型城镇化发展一定要坚持战略谋划、蓝图引领、统筹长远、分步实施，切不能急功近利，更不能盲目、无序乱为。规划涉及战略和统筹、高屋建瓴，起点要高，立足长远，形成广泛共识和公众认同。日本、欧洲、新加坡等国家城镇化发展的实践都证明了好的规划能给城镇发展带来巨大效益。要加强对城镇土地开发与空间布局、基础设施网络构建等进行长远规划，并将其与阶段性规划相结合，避免随意性、碎片化，在建设上要坚持量力而行，分步推进，循序渐进，确保城镇化在科学有序的轨道上运行。

统筹制定科学的城镇化发展规划，一个重要的问题是要改革现行城镇发展规划编制体系和方法。传统的城市发展规划主要由城乡建设主管部门编制。“城市规划”的定义是：根据城市的历史和自然条件来确定城市的发展和规模、城市各个部分的组成，选择这些组成部分的用地，加以全面的组织和合理安排，为生产、生活创造一个良好的环境。从中可以看出，城乡主管部门编制的城市发展规划主要是城镇建设规划，侧重于城市功能建设和土地配置，尽管也考虑与产业布局的衔接，但总体上与经济发展、产业布局以及人力资源开发等社会发展规划衔接不足，与经济和社会发展规划存在“两张皮”的情况。因此，改革现行的规划编制体系和规划编制理念、方法势在必行。

坚持资源节约、集约。 节约资源是实现城市经济可持续发展的基础，必须转变资源利用方式，在提高资源利用效率和效益上狠下功夫，十分重视节水、节地、节材、节能型社会建设。一要重点推进建筑节能。据统计，全国建筑耗能一般占社会总耗能的 30% ，再加上建筑材料生产过程中的能源消耗，建筑能耗在社会总耗能中占比高达47%～49% ，是发达国家的 3 倍。要切实实施建筑节能与绿色建筑推广、限制、禁止使用技术目录，推广绿色节能技术，严格执行建筑节能强制性标准。二要促进土地节约集约利用。我国许多城市建设都存在着低效率配置土地的情况，城市建设和县城改造“另起炉灶”搞新建，单位土地人口密度低的现象较为普遍。我国人口多、可利用土地资源紧缺，必须在集约节约使用土地、提高土地利用效率上狠下功夫。需要研究确定合理的城镇建设用地标准，强化人均建设用地指标控制，把单位土地产出率、单位土地经济社会效益、新增建设用地消耗等指标作为考核的重要内容，形成节约集约用地的激励和约束机制。三要重视发展循环经济。按照减量化、再利用、资源化原则，注重从源头上减少进入生产和消费过程的物质量，重视商品完成使用功能后重新变成再生物资的回收和再生产，加快形成覆盖全社会的资源循环利用体系。

提升城镇综合承载能力。城镇公用设施和基础设施，是人口城镇化的承载力和可持续能力的重要体现。真正的城镇化必须有人气支撑和与之相适应的基础设施和公用设施承载能力。要探索创新城镇建设投融资方式，按照政府引导、市场运作、企业经营的原则，在加大政府投入的同时，吸引社会资金、民间资本进入城镇基础设施建设领域，解决城镇化建设资金短缺的矛盾。要研究将单纯的房地产开发与市政基础设施建设和公共服务建设有效结合的路径，形成公共基础设施建设、发展服务业、房地产开发联动和整体开发建设。两型发展的城镇化，需要在城市提质改造和扩容上下功夫，少搞新城开发，突出抓好城市公用设施、基础设施建设和城镇旧区、棚户区改造，在提高质量、整合功能区和现代化上下力气。通过市场运作，引导民间资本进入城际交通、地铁等公共交通、城市信息基础设施、燃气普及、城市防洪、建成区排水管道建设、污水集中处理以及生活垃圾处理等方面的建设。

保护环境，建设优美城市（镇）。 有效保护环境和生态建设是新型城镇化建设的内在要求。重视有效保护环境和生态建设，一是要科学规划、建设、保护城镇生态功能区，建设绿色生态园林城镇，形成绿色保障，提升和创造生态文化气息，形成宜居环境。二是要提升城镇污水处理、垃圾无害化处理设施的处理能力和水平，严格控制垃圾处理对地下水、土地、环境形成第二次污染。要按照“两型”要求构建项目准入机制，严把企业准入关，严格控制高污染、高消耗、高排放项目建设。三是注重打造城市个性。根据城市发展的人文历史和资源禀赋，保留和利用不同的历史文化积淀、民族风情特色，打造各具文化魅力和特质的个性化城市，改变大拆大建的粗放式城市扩张方式和照抄照搬雷同化的城市规划、设计，延续城市历史文脉，保留城市历史记忆，彰显城镇文化风貌。

基金项目：河南省政府决策研究招标课题2015B212
（作者单位：河南省南阳市委党校/南阳行政学院）
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