潘祖艳 李莉

摘 要：本文以贵州省省会城市——贵阳市为例，以2014年的土地变更和社会发展数据为基础，研究目前贵阳市建设用地的节约集约利用状况，分析贵阳市建设用地存在的问题，并提出相关的政策性建议与措施。

关键词：建设用地 节约 集约 多因素综合法 贵阳市

一、贵阳市概况

贵阳地处东经106°07′至107°17′，北纬26°11′至26°55′之间，位于贵州省中部。行政区域包括南明区、云岩区、花溪区、白云区、乌当区、观山湖区、清镇市、修文县、息烽县、开阳县。 根据“二调”资料显示，贵阳市土地总面积804336.60hm2。其中农用地面积674336.48hm2，占土地总而积的83.84%；建设用地面积78177.86hm2，占土地总面积的9.72%；其他土地40586.26hm2，占土地总面积的6.44%。全市建设用地面积中：居民点及工矿用地：面积61846.50hm2，占建设用地的79.11%。其中城镇面积10359.29hm2、农村居民点31869.50hm2、独立工矿用地16958.31hm2和特殊用地2659.39hm2，分别占全市居民点及工矿用地面积的16.75%、51.53%、27.42%和4.30%（贵州统计年鉴（2015））。交通用地：面积13079.16hm2，占建设用地的16.73%。其中铁路用地1464.87hm2、公路用地4567.24hm2、农村道路用地6398.32hm2、民用机场648.73hm2，分别占交通用地面积的11.20%、34.92%、48.92%和4.96%。水利设施用地：面积3048.39hm2，占建设用地的3.9%，其中沟渠2875.45hm2、水工建筑物172.94hm2，分别占水利设施用地的94.31%和5.69%。 其他建设用地：面积为203.81hm2。

二、贵阳市建设用地节约和集约利用存在问题

1.建设用地内部结构不尽合理。.贵阳市建设用地中居住点及工矿用地所占比例较大，主要是农村居民点过于分散，城市空间不断向外扩展，而基本农田和耕地不断减少，造成建设用地节约集约利用度低。

2.城乡偏重向外延开发利用，建设用地效率低。近几年，观山湖区、花溪大学城、贵安新区、双龙经济区、清镇职教城等一系列新区的建设，带动了贵阳市乃至贵州省的社会经济的快速发展，但同时也使贵阳市的整体面貌发生了不太乐观的变化，逐渐形成新旧城区之分。一座座高楼大厦拔地而起的同时，一栋栋空楼就地矗立。新城区不断向外延伸，旧城区不断的形成“空城”，大量农民往城市迁移，农村也随之呈现了“空心村”。这很大程度上降低贵阳市城乡建设用地集约节约利用程度，从而造成土地资源的严重浪费。

3.受利益驱使，房地产用地供应不合理。被称为泡沫经济的房地产，经济利润是非常可观的。无论是房地产开发商，还是政府，都不同程度的受到利益的趋势。房地产商追求利益的最大化，疯狂的修建楼盘，大片的商品房，已超出贵阳市市民实际需求，出现闲置，从而增加了房地产的空置率。前不久新闻刚报道贵阳市有三万套保障房闲置，这一现象已经引起了不少市民的广泛关注，对贵阳市建设用地集约节约利用无疑是很不利的。

4.工业过于分散，建设用地聚集效应低下。贵阳市主要的工业主园区分布在白云孟关、小河、南明、金阳、乌当、花溪、开阳、息烽等地，呈现“遍地开花”的景象。工业园区并且普遍缺乏整体的规划，造成工厂基础设施的浪费。而离城区比较近的各工业园区，不仅影响市容，而且也不利于公共设施的共享，企业间也相互不能更好的合作，建设用地聚集效应低下，造成大量的资源、经济的浪费。

5.农村居民点用地存在多重问题。首先表现在农村居民点用地缺乏规划，用地分散。由于农村居民建房缺乏相应规划和政策约束，农民建房比较随意，大部分地区都是沿公路两侧带式发展，这不仅影响村庄的美观，而且也不利于道路网络以及其他配套设施的规划和建设。受利益的驱使，有的地方甚至出现“种房子”的现象。其次，土地节约集约化意识的缺乏，造成土地资源浪费。贵阳市大部分农村居民点建筑大多呈现零、散、乱的状况。随着社会的发展，农村居民收入的增加，且受传统思想的影响。农村居民占用大量的耕地或农田修建低矮的房屋，大大降低了城乡建设用地的容积率。再次， “两栖”人口双重占地。“两栖”人口是指在农村和城市都有住房的人。新生代农民工的流动是产生“两栖”现象的主要原因。有的父母未来孩子能得到更好的教育，特意在基础设施完备、教育质高量较的城市买了房子，由祖父母陪读，自己却在乡镇工作；有的农民工举家搬到城里租房，几年后就在城里买房定居。 “双重占地”造成了大量土地被废弃，降低了建设用地节约集约利用水平。

三、贵阳市建设用地节约和集约利用的建议和措施

1.提高集约意识，提倡建设用地节约集约利用。贵阳市各级政府、事业单位、企业和社会各界应共同努力，加大宣传力度，在全市范围内开展形式多样的宣传活动，普及节约集约利用知识，强化节约资源的意识。意识决定行为，只有意识得到了提高，行为才会得到真正的改善。

2.科学制定城乡建设用地规划，并加以落实。目前贵阳市具有相关的土地利用总体规划，但仍然存在缺陷与不足，需要相关部门与政府同心协力制定出适合于贵阳市总体发展目标的科学合理的规划，并下达执行要求，做好监督管理工作。此外，没有关于村级土地利用规划条例，农村建房出现零、散、乱的现象，造成大量土地资源的浪费。相关部门提供技术帮助，充分发挥村干部作用，根据各村的实际情况，因地制宜，在城乡建设用地总体规划的指导下，做出科学合理的符合村级的总体规划，并引导村民按规划合理修建房屋。

3.在保护耕地的前提下，控制城乡建设用地总量。政府应该运用控制手段，严格控制建设用地的供应总量，出台相關的规定，规范贵阳市的城乡建设用地，并不断探索、不断创新，逐步实现贵阳市建设用地从粗放型向节约集约型转变。

4.内部挖掘潜力，盘活存量土地。内部挖掘潜力主要针对贵阳市城市建成区和已经批准由农用地转化为建设用地的存量土地。对于闲置超过一年的土地，依法收取闲置费，情节严重的直接收回土地使用权；对于已经开工的项目，除不可抗拒的原因导致土地闲置以外，还存在较多的主观原因导致的闲置土地，短期内开发难度大的，应当拟定相关的土地处置方案，将土地使用权进行有偿回收，对于闲置比较分散的土地，可以采用“易主”、“易权”“易用”等方式，通过对土地的整合利用，提高土地的利用率。

5.健全建设用地节约集约利用指标体系，完善管理制度。应尽快出台客观且切合实际的标准，助力于建设用地节约集约利用程度的规范化。同时，严格控制贵阳市建设用地规模，必须严格按照有关规定，明确“三界四区”范围，防止建设用地无限制的蔓延。此外，相关部门要把好审批关卡，在科学的土地规划前提下，凡事不符合法律和规划规定的坚决不能通过资格审批。对于符合规定的，必须做好审批前、审批中、审批后的各项事宜，实行一事一报制度。若有非法占有土地的，则依法给予相应的惩罚。

6.充分发挥市场的资源配置机制。将土地资源配置放到市场上来。继续扩大有偿使用土地力度，加快修订划拨条款，推进挂牌招标政策、由市场决定土地使用者，积极推进集体建设用地使用制度的改革。

参考文献：

[1]王璠.建设用地节约集约利用方法研究[D].合肥.合肥工业大学.2014.

[2]张迅.贵州农村建设用地存在的问题及对策措施[Z].550001.

作者简介：潘祖艳，贵州财经大学管科学院2012级资源环境与城乡规划专业学生；李莉，通讯作者，指导教师。贵州财经大学管科学院教师，研究员。研究方向：城市土地规划、城市经济与管理。