◆杨志宏 ◆董宇平



政府资产负债表的比较研究及应用启示*

◆杨志宏 ◆董宇平

内容提要：国内学者关于我国政府资产负债表的研究形成了四个不同的版本，但缺乏对政府资产负债表相关应用的系统研究。文章通过对四个版本政府资产负债表的异同比较以及政府资产负债表应用的国际比较，明确了政府资产负债表指标选择的基本规则，总结归纳出政府资产负债表的应用经验，为运用政府资产负债表进行宏观经济分析奠定了基础。

关键词：政府资产负债表；金融资产；非金融资产

*本文系中国博士后科学基金第55批面上资助项目（项目编号：2014M550112）和国家社会科学基金项目（项目编号：15CGL012）的阶段性研究成果。

一、引言

资产负债表是企业财务管理的一种基本分析工具，它是一套基于权责发生制而设计的平衡表，其负债方反映企业在特定时点的负债，揭示企业偿债的数额、紧迫性和压力；其资产方反映企业在特定时点的资产情况，揭示企业掌控经济资源的数量、分布和盈利前景；可作为评估企业绩效、分析企业财务状况、考量企业财务安全性和经营稳定性的依据。类似于企业资产负债表，政府资产负债表是将政府部门的负债表和资产表合并而形成的平衡表，由政府各部门的资产和负债分类加总而成，它可以准确描述一国政府的“家底”，同时可据此全面考量政府运行的风险，并深入剖析政府运行风险的形成机制、传导过程及对宏观经济的具体影响。基于政府资产负债表丰富的信息含量与强大的分析功能，编制政府资产负债表已经被列为十八届三中全会提出的“建立权责发生制的政府综合财务报告制度”的核心内容，而如何充分运用政府资产负债表进行宏观经济分析是重中之重。

从国外情况看，关于政府资产负债表的应用研究主要包括政府债务风险评估、政府资产估算和宏观经济分析三个方面。目前，绝大部分OECD成员国都公布了各自的金融资产负债表，英、加、日、澳等发达国家定期公布其政府资产负债表。从国内情况看，目前共有4个团队编制了我国的政府资产负债表，虽然探究目的相同，四份研究报告对我国政府“家底”的回答却完全不同，由此形成了政府资产负债表的四个版本，由此导致政府资产负债表的应用价值无法充分发挥。

本文主要研究政府资产负债表应用过程中需要注意的问题，一是多角度比较国内4个团队编制的政府资产负债表，明确政府资产负债表指标选择的基本规则，以便用于宏观经济分析；二是通过比较各国运用资产负债表分析宏观经济问题的实践，总结归纳相关的经验，为分析现实经济中的重大问题奠定基础。

二、国内政府资产负债表相关研究的比较分析

（一）基本框架比较

从报表横向看，仅一个研究团队从政府资产负债表的编制入手，其余三个团队均从国家资产负债表的编制入手，将政府资产负债表作为国家资产负债表的子表进行编制。马骏团队将国家资产负债表的基本结构概括为“四个部门七张子表”，即实体部门中企业和居民的资产负债表、金融部门中中央银行和商业银行的资产负债表、政府部门中中央政府和地方政府的资产负债表、国外部门中的对外投资头寸表。曹远征团队、李扬团队设计的国家资产负债表框架与马骏团队的基本一致（见表1、表2、表3）。

表1　马骏团队国家资产负债表基本框架

表2　曹远征团队国家资产负债表基本框架

此外，李扬团队还单独编制了中国主权（广义政府）资产负债表（见表3），杜金富团队分别编制了三个层次的政府资产负债表（表4）。表（5）对各个团队资产负债表的形成路径进行了比较。

表3　李扬团队国家资产负债表基本框架

表4　杜金富团队政府资产负债表基本框架

表5　政府资产负债表形成路径比较

从报表纵向看，无论国家范畴的资产负债表，还是政府范畴的资产负债表，资产均由金融资产和非金融资产构成，负债均由金融负债构成，但对各项目所包含具体内容的划分及称谓不尽一致。如马骏团队、李扬团队将非金融资产按部门划分为居民类、企业类和政府类；而曹远征团队将非金融资产划分为生产性和非生产性两类；杜金富团队则将非金融资产定义为政府类。

（二）编制方法比较

马骏团队采用估值法分别编制中央政府资产负债表和地方政府资产负债表。在估算中央和地方两级政府的资产和负债时，一是对基础设施的估计，主要根据历年基础设施投资与固定资产投资的累计值，其中假定企业投资70%，而中央和地方政府分别占各自基础设施投资的30%；二是评估中央和地方政府所持有的上市公司股票、中央和地方政府所持有的非上市公司股权价值；三是界定了“准政府资产与债务”，具体包括四大资产管理公司与中投公司的资产和负债；四是根据铁路建设债券说明书，铁道总公司债务指其总负债，其中银行贷款超过三分之二；五是对地方政府土地储备的估计，主要根据土地储备中心持有的储备量，同时假设土地储备的当前价值大约相当于未来三年能够获取的全部土地出让收入。

曹远征团队编制国家资产负债表主要采用推测法。在我国1998年国家资产负债表的基础上，结合国家统计局公布的历年资金流量表相关数据，计算得出2008年的国家资产负债表，具体包括居民、非金融机构、金融机构和政府四大部门。在整理该表时，需要注意的是：第一，仍然根据1998年国家资产负债表的结构来划分四大部门，其中，央行属于金融机构的组成部门；第二，生产性资产的流量数据和非生产性资产的流量数据均来自历年中国统计年鉴，具体分别来自其中实物交易资本形成的总额项和其他非金融资产项；第三，同样根据1998年国家资产负债表的分类界定金融资产和负债，流量数据都来自中国历年统计年鉴。

李扬团队采用估算法编制国家资产负债表。其中，估算非金融资产采用分部门汇总法，即汇总居民部门、非金融企业部门、政府部门等部门的相关资产；估算金融资产和金融负债采用存量加流量法，具体是在国家统计局关于1998年中国国家金融资产负债研究（国家统计局国民经济核算司，2003）的基础上，对其后各年资金流量表（金融交易）国内部门合计数据进行累加；对于特殊项目的估算，采用流量加总法，由于1998年资金存量表没有证券投资基金、证券公司客户保证金、结算资金、金融机构往来、准备金、库存现金、中央银行贷款、国际收支错误与遗漏等细分项，因此暂且用历年流量数据进行加总（国家统计局发布的资金流量表数据，起始年份为1992年）；此外，考虑到1998年资金存量表和历年资金流量表在分项上并不完全一致，在确定基年数据时，对“其他对外债权债务”也做了“统一存量流量口径”等必要的处理。

杜金富团队采用直接核算法编制政府部门资产负债账户。根据我国政府的职能和实践，借鉴美国、日本、欧盟等国家和地区编制政府资产负债表的经验，分别从政府部门的内涵和基本构成、资产负债的分类及理论依据、资产负债的核算方法（计值原则、合并轧差原则和并表原则）及资产负债表核算框架等方面，构建中国政府资产负债表的理论基础。在此基础上，采取分层次的方法编制政府部门子账户、附属账户和合并账户，根据每个子账户和附属账户，可对政府部门账户编制的依据进行评估，建立汇总后的部门综合矩阵账户。

总之，马骏团队、曹远征团队和李扬团队编制政府资产负债表的方法相似，分别为估值法、测算法和估算法，主要依据数理测算方法而非具体的核算原理，一般涉及较多的主观判断，导致最终的结果相差很多；而杜金富团队则采用直接法，从核算理论和核算体系角度出发，通过政府部门各子账户合并形成报表，是严谨的核算法（见表6）。

表6　政府资产负债表编制方法比较

（三）核心数据比较

在国内学者编制的政府资产负债表中，总资产、负债及净资产等核心指标的数据有明显的不同（见表7）。曹远征报告指出，1998年的政府资产和负债规模分别为6.5万亿元和1.58万亿元，而2008年政府资产和负债规模分别为17.21万亿元和7.52万亿元，政府净资产在2008年达到5.94万亿元。根据马骏的估算，2010年底我国政府的净资产达到38万亿元，其中，中央和地方分别为17万亿和18万亿元，中央净金融资产（金融资产与金融负债之差）约为6万亿元。李扬的报告指出，我国政府净资产在2008年约为50多万亿元。杜金富团队的研究显示，我国公共部门净资产在2012年达到92.1万亿元，其中，广义政府的净资产达81.6万亿元，狭义中央政府的净资产达6.4万亿元。

表7　政府资产负债表的核心数据比较

同是探求中国政府“家底”的资产负债表研究，四份报告得到的答案却完全不同。其主要原因在于：各个研究团队关于政府机构的划分、政府资产负债的核算范围及计价方法并不完全一致。如由于政府的资产方包括了其持有的数额庞大的上市公司股份市值，因而马骏团队估算的政府净资产要比曹远征团队和李扬团队窄口径版本的政府净资产高。但由于马骏团队对政府资产的估算基本不包括尚未开发的矿产和未出售的国土资源性资产，导致该团队估算的政府净资产远低于李扬宽口径版本的政府净资产。

（四）政府资产负债表应用的基本规则

从目前国内学者编制的中国政府资产负债表情况看，基本框架和核心指标大同小异，但报表编制方法可以明确地区分为估算类方法和核算法两类，由此导致核心指标的数据存在明显差异，即使估值法、测算法及估算法三种性质相同的方法得出的结论也存在较大差异。那么，实际应用中如何选择呢？

从理论上看，核算法最为科学，但因某些重要数据难以直接获取而在实践中操作性较差，最终导致核算法总体框架中需要部分地采取估算法或者测算法，这就大大降低了核算法的有效性；反而，在客观合理设定部分假设条件后，采取估算类方法得出的结论可能更贴近实际。因此，从政府资产负债表的编制方法看，建议将核算法和估算法结合运用，在确定科学合理的核算体系后，对不确定性的、难以直接获取数据的内容，科学使用估算类方法，由此编制的政府资产负债表更符合实际，在具体应用层面，才能更有效地支撑对重大宏观经济问题的分析和研判。因此，实践中，应充分了解各政府资产负债表的核算口径、主体范围，在此基础上科学运用。

三、政府资产负债表应用的国际比较

自政府资产负债表问世以来，国外形成了一系列的应用研究成果，本文主要分析美国、加拿大和日本三国政府资产负债表的应用情况。

（一）美国政府资产负债表的应用

Goldsmith等人最早估算了美国早期的国家资产负债表与部门资产负债表，并对各构成项目的结构与变化趋势进行了分析。一是从规模看，1900-1980年间，美国资产负债表的名义价值以年均6.5%～6.7%的速度扩张，快于同期国民生产总值（GNP）的名义增长；二是从结构看，在资产类别方面，美国的土地、矿藏等自然资源及可再生的物质资本在国民资产中的比重下降，同时金融资产呈现先相对扩张而后有所收缩的态势；在资产的部门构成方面，美国居民及非营利组织的资产在总资产中的比重变化较小，非金融企业等经营单位的资产比重则明显收缩；在资产负债结构的其他方面，债务/总资产比率以及债务/实物资产比率都明显上升，这从宏观层面反映了美国经济债务负担趋重、风险积累加剧的趋势。据此，Goldsmith等人得出的研究结论是：二战以来，美国经历了显著的、长期的金融深化过程，金融业与金融资产在经济体系中的作用越来越突出，但随着美国经济日益依赖金融产业，也使其自身暴露在更高的金融风险之中，这对防范、化解金融危机提出了新的挑战。

近年以来，特别是在2007年次贷危机前后，根据美国政府资产负债表的数据，美国居民与非营利组织的资产负债绝对规模与相对规模都出现了显著的缩水，如在2008年，该部门总资产较前一年减少12.8万亿美元（其中仅房产市值蒸发3.6万亿美元），接近当年GDP的90%。从资产构成上看，1980-2011年间，金融资产在总资产中的占比几乎一路上升，显示了居民部门资产日益“金融化”的趋势，而居民部门的金融资产积累相对较慢，导致其在美国各部门金融资产合计中的比重大幅下降。美国居民部门的资产负债率从13%上升至18%，特别是2008年曾一度达到21%的高点，表明美国居民部门的金融风险不仅呈现整体上升趋势，而且同宏观经济的走势密切相关。因此，通过美国政府资产负债表的分析，可以清晰地看到次贷危机的发生原因和传导机制。

（二）加拿大政府资产负债表的应用

在2007年美国次贷危机爆发前的十年，加拿大不同部门的借贷行为发生了明显的变化，即非金融公司和政府的负债呈下降走势，居民的负债呈上升走势，2008年居民部门净负债占GDP的比重高达84%，而1990年仅为68%，表明居民部门更多地利用杠杆向房地产和金融资产进行投资。2011年，加拿大国民总资产和负债规模的扩张均快于GDP，两者与GDP的比率分别从2002年的10.5倍和7.3倍升至2011年的12.6倍和8.8倍。同期资产负债率基本保持平稳，金融相关形势比也比较平稳，显示这一时期金融资产与非金融资产萎缩幅度与时间有所差异。

（三）日本政府资产负债表的应用

日本野村证券首席经济学家辜朝明运用日本政府资产负债表分析了20世纪80年代末的泡沫经济并提出了“资产负债表衰退”理论，认为泡沫经济破裂显示了风险由企业部门通过资产负债表转向金融部门的过程。在泡沫经济时期，企业将过多的银行贷款用于投资土地，而土地价格的急剧下跌严重缩减了企业的资产负债表规模，导致企业的借贷动机持续下降，不但银行信贷难以增加，而且只能用全部利润来偿还贷款，日本每年的企业净债务偿还额在2002年已超过30万亿日元。企业放弃投资并进一步导致资产价格下跌，从而企业破产不断，此即所谓的“资产负债表衰退”。

从日本的政府资产负债表来看，2009年净资产占总资产的比重为34%，政府是净债务人，居民是最大的净资产持有人，非金融公司和居民的净资产分别是政府净负债的12倍和44倍，非金融性公司的杠杆率在65%左右，尚属正常，居民部门的杠杆率为15%，非常安全。但将产出数据与政府资产负债表结合起来看，会发现日本政府部门财政状况已岌岌可危，2011年日本政府总债务已经达到GDP的235%，为世界之首，远高于排名第二的希腊（161%）。

（四）政府资产负债表应用的经验与启示

尽管各国资产负债表的核算框架不同，具体数值并不可比，但综合发达国家的经验可以得出如下结论：一是考察期内国家资产负债表扩张一般快于GDP，特别是其中的金融资产扩张一般快于非金融资产扩张，表明这一时期金融深化的加速发展；二是居民部门持有大部分非金融资产和净资产，分析居民部门的住房及净资产变动情况，对整个国家的资产负债结构分析至关重要；三是中央政府与地方政府的财务状况差异，显示了中央政府与地方政府在社会保障等公共服务领域的责任承担情况；四是由于资产负债表可以分析危机的发生原因及传导机制，因而决定一国抵御危机传染能力的主要因素之一是该国资产负债表的健康状况，这也是资产负债表的重点应用领域。

四、基本结论与研究展望

一方面，通过比较国内四份政府资产负债表，明确了如何科学选择政府资产负债表的指标和数据，从报表结构看，资产与负债的大类相似，但对各项目所包含具体内容的划分不尽一致；从编制方法看，杜金富团队的直接法，通过政府部门各子账户合并形成报表，较马骏团队、曹远征团队和李扬团队的估值法、测算法和估算法更为严谨；政府机构的层次划分、资产负债的核算范围以及计价方法不一样，共同导致诸多资产负债表数据不同，这就要求在实践中，必须充分了解各政府资产负债表的核算口径、主体范围，在此基础上科学运用。另一方面，通过比较典型国家运用政府资产负债表进行宏观经济分析的经验，明确了政府资产负债表应用的重点领域，为下一步构建政府资产负债表的政策分析框架和应用指标体系奠定了基础，如针对政府资产负债表的重点应用领域，围绕其核心应用指标不断拓展形成外围的应用指标，最终形成核心与辅助应用指标体系，进而据此考量政府当前的风险并透视宏观经济的运行机理，为经济改革相关决策提供有价值的参考。

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（责任编辑：小付）

中图分类号：F812.2

文献标识码：A

文章编号：2095-1280（2016）02-0080-07

作者简介：杨志宏，男，中国人民银行哈尔滨中心支行经济师，中国社会科学院财经战略研究院博士后；董宇平，男，中国人民银行哈尔滨中心支行经济师。