我国城市管理中政府购买公共服务探讨

2016-06-22齐海丽

学会 2016年5期

齐海丽

[摘要]在西方新公共管理运动的影响下，我国地方政府开始政府购买公共服务的实践探索。上海在政府购买服务的实践中，日益形成了突出购买岗位、注重制度建设、扩宽购买领域、培育组织载体和搭建信息平台等特点。但也存在着态度模糊、制度缺失和能力不足等问题，为此转变思想观念、加强制度建设、提升组织能力成为了今后上海市政府购买服务的改进路径。

[关键词]合同制治理公共服务社会组织

一、问题的提出

政府购买服务是诞生于西方社会的一项政府实行社会公共管理的措施，指政府在社会福利的预算中拿出经费，向社会各类提供公共服务的社会机构直接拨款资助服务，或公开招标购买社会服务，是一种“政府出资、定向购买、契约管理、评估兑现”的政府公共服务的供给方式。政府购买服务体现了西方新公共管理运动的精神，政府由此达到削减经费、降低成本、增强能力的行政目标。虽然政府购买服务的做法并非新鲜事物，但这种提法在国内兴起得比较晚，因此目前在国内专门论述政府购买服务的著作较为鲜见。学者王浦劬编著的《政府向社会组织购买公共服务研究》《中国与全球经验分析》是目前国内学术界较为系统地阐述政府购买服务的专著，其他有关政府购买公共服务的研究大多是由国内科研院所和学者所做的相关课题中体现出来的，如贾西津主持的亚洲开发银行课题“中国政府购买公共服务研究”中的重要文章；郑苏晋的《政府购买公共服务：以公益性非营利组织为重要合作伙伴》；赵立波的《完善政府购买服务机制，推进民间组织发展》；周俊的《政府购买公共服务的风险及其防范》等。通过文献梳理可以发现，学界对于政府购买公共服务的已有研究成果主要集中在政府购买服务的概念、动因、问题和策略的探讨上，研究了当前我国政府购买公共服务的内涵本质、理论依据、运行机制、经验教训等问题。但是这些研究更多的是定性的，主要是理论层面的论述，实践指导意义不强。同时，有关地方政府在购买服务实践中的创新模式、具体做法以及不同地区之间如何相互借鉴等问题虽有研究但鲜有涉及。特别是北京、上海、深圳等发达地区购买实践的成功经验中也缺乏共性特征的抽象和个性特征的描述。

二、上海市政府购买公共服务的实践探索

近年来，上海市经济增长和改革速度持续提升，人均GDP已经突破了10000美元，与经济发展相伴的是公共服务需求全面增长。“北上广深”这些一线城市既是经济发达地区，也是人口密度大的地区，同时也是公共服务需求异质性强的城市。如何满足城市人口对基础设施的需求和对社会保障的要求，成为大城市公共服务供给的重点。目前，上海市各级政府及职能部门已经开展了内容丰富、层次多样、不同区县各有特色的政府购买公共服务实践。我国内地的政府购买服务首先产生于上海，政府购买公共服务在我国内地最早可以追溯到1995年。当时，上海市浦东新区社会发展局新建了罗山市民休闲中心，为了提高休闲中心管理绩效，该局不是单纯依靠街道办事处和居委会等传统的社区管理组织，而是通过协商，委托上海基督教青年会出面管理，并于1998 年接受政府养老服务的委托。2000年，为应对政府包办服务的弊端、提高社会福利服务的效益，上海率先在改革社会管理体制时提出并推行政府购买服务。卢湾区等6个区的12个街道开展了依托养老机构开展居家养老工作的试点工作。至此，政府购买服务第一次进入我国的实践领域，适用范围也只限于养老服务。2011年，上海市投入5000万元用于政府购买社会组织服务工作，2016年又计划拿出1亿元用来拓展服务范围和项目内容。在购买服务的实践过程中，上海市不断进行体制机制创新，形成了以下几个特点。

（一）突出购买岗位

政府购买服务一般分为购买岗位和购买项目两种模式。购买项目相当于国外的“公共服务合同外包”，即将项目外包给市场组织和社会组织，以达到提升服务质量和效率的目的。在上海市政府购买服务的实践中，更多的是在政府系统内部购买岗位，这种模式又可以称为“体制内吸式”。在此模式中，资金基本上还是在政府体制内循环，人员进行社会招聘，项目由政府“给”而非公开招投标。政府大力支持这种模式的原因有三个：（1）参与这种购买服务的NGO是由政府主动成立的，其政治合法性很高；（2）资金仍在体制内运行，政府易于控制和使用资金；（3）在一定程度上可以解决部分令政府官员头疼的就业问题。这些尽管起到积极作用，但该模式也存在一些问题。如资金仍然在体制内循环，无法解决有效监管和社会监督问题；参与购买的NGO主体仍然是政府职能的延伸，无法起到真正培育民间力量来解决基层社会问题的作用。国际化大都市的城市定位，使得上海对社会工作人才和机构的需求量越来越大，对社会服务质量的要求也会越来越高。社工人员的职业化和专业化水平直接关系服务的质量与水平。上海与深圳是中国较早进行社工职业化实践的城市，上海的做法更为深入，第一次以政府文件的形式公开对社会工作职业化提出要求。

（二）注重制度建设

上海市政府先后出台了若干政策文件，为政府购买公共服务创设了良好的制度环境。近些年来，上海市政府出台了相应的政策促进购买公共服务发展。如2008年3月，静安区政府在本市率先拟定了《政府购买社会组织公共服务项目合同示范文本》，统一了政府购买服务的流程和标准，强调对社会组织的资质审核和项目的绩效评估。市级有关部门和浦东新区已经出台的相关政策文件如下（见表1）。

（三）拓宽购买领域

上海市购买服务的领域从交通协管、河道保洁、绿化、社区养老、纠纷调解等领域，逐步扩大到更多的领域进行政府购买服务措施（见表2）。

（四）培育组织载体

随着社会组织在经济发展与社会管理的重要作用不断增强，如何有效地运用这支潜在的社会力量，使其更好地发挥效能，服务于社会，是需要管理者突破的新课题。上海市不仅经济发展走在全国前列，在培育发展社会组织方面也在全国遥遥领先。上海市政府在购买服务的过程中，既重视对已存在的组织载体加以扶持和引导，同时也不断培育一些非营利性的专业社会中介组织，并直接购买其服务。以浦东新区为例，政府以优质公办资源为“ 母体”，积极培育并支持成立了上海福山教育文化传播与管理咨询中心、上海东方之光学前教育咨询中心、上海冰厂田教育管理咨询中心等7个管理咨询类机构；接受浦东新区社会发展局（简称“社发局”）委托管理公办优质学校和薄弱学校；支持成立上海浦发教育评估中心等评估类教育民非机构，委托其论证东沟中学管理方案和新成立的民办幼儿园的招标投标文件；成立浦东新区体育总会（社团法人性质），发挥行业管理作用，管理和指导区内各体育单项协会，组织开展有关体育协会和俱乐部的工作及活动等。

（五）搭建信息平台

在信息化社会中，购买服务体制的运行需要信息技术的支撑与推动。2007年底，上海市正式启动建设全市一体化政府采购信息管理平台，其主要特征可以概括为“四全”，即全覆盖、全流程、全上网、全透明。全覆盖是从覆盖领域来讲，市区两级采购监督管理部门、采购人、集中采购机构和采购代理机构、评审专家、供应商等政府采购的各类参与主体，实现全市采购资源共享，采购审批监管业务全市协同；全流程是指平台提供涵盖政府采购预算、审批、采购、支付和征信整个流程的全周期服务；全上网是指平台实现所有用户和所有政府采购活动网上作业，所有用户都可以通过网络完成各自业务；全透明是指平台实现所有采购流程、采购项目实施进度和用户在线操作信息全部透明化，实现在线实时监督和处罚功能；全市一体化是指市区两级政府采购管理模式和操作流程按照统一标准实施，并全部在信息管理平台上运行。

三、政府购买公共服务存在的问题

作为政府管理体制创新的手段，它不仅仅转变了“公共服务应该由政府统包统揽”的旧观念，推动和完善了多元公共服务供给体系的发展，满足了社会不同层次的需求，而且为合理利用资源、节约成本、构建高水平的公共服务体系提供了有效的驱动力，但是在其运作过程中，也产生了一些问题。

（一）态度模糊

这种态度集中体现在以下两个方面：政府对社会组织的态度和政府对购买公共服务的态度。俞可平总结和分析了部分党政干部对民间组织的四种消极态度：一是轻视和藐视民间组织，认为民间组织在中国的社会政治生活中无足轻重；二是不信任民间组织，认为民间组织不正式、不可靠；三是害怕民间组织，认为民间组织的强大会脱离政府的监管，导致政府的社会控制能力下降；四是敌视民间组织，认为民间组织总是跟政府不合作，甚至跟政府唱对台戏，必须坚决予以遏制。政府之所以会有这样的态度，主要是由于我国政治体制改革进程的缓慢以及政府职能转换与角色转变不到位，使得政府在自身的角色定位方面仍然存在着认知偏差。

在对政府购买公共服务的态度上，存在着热情过度和动力不足并存的局面。一方面，政府购买服务的热情过高，缺乏对其理性认识。很多学者没有真正弄清楚政府购买服务的内涵与要旨，但为了适应潮流，将这种各样的服务提供方式都命之以政府购买。这种热情体现在地方政府一窝蜂似地将很多本应有政府承担的公共服务都以购买的方式转嫁给社会组织，并没有考虑到购买服务的适用条件。然而，在政府购买公共服务问题上，我们表现出的热情有些过度，因为我们不但缺乏经验、数据，而且对这一模式中隐藏的风险知之甚少。政府购买公共服务在国内尚处于初试阶段，但不少地方政府和职能部门出于创新，或者利益等驱动，对购买服务趋之若鹜。在没有相应民间组织的情况下，就仓促自主成立所谓的民间组织，并与之签订购买服务协议；或者把政府购买公共服务的合同直接交予下属的事业单位；或者采用形式招标方式把服务项目外判给商业机构，在短时间内开展服务。另一方面，政府在公共服务的提供上存在思维惯性，当新的公共服务需求出现时，习惯于大包大揽和政府规模扩张，加上政府活动成本与绩效量化的不明确，使得政府购买服务的动力不足。记者钮怿在采访过程中发现：上海政府部门对购买服务的重视程度并不一致。调查数据显示，与社会组织有工作联系的政府部门中对购买社会组织服务持积极态度的占47.56%，态度一般的占24.39%，不太积极的占9.76%，持消极态度的占12.2%。有60.3% 的社会组织认为，政府部门领导人重视与否，直接影响政府购买社会组织服务这项工作。

（二）法规缺位

政府购买公共服务是政府采购的一种形式，所以在发达国家政府购买公共服务行为一般都是由《政府采购法》以及相关的法律法规加以规范的。我国目前在政府购买服务领域，也大都是依据《政府采购法》。但现实的情况是，政府购买服务相应的法律体系尚未健全，导致出现当前基层政府购买公共服务发展迅速，但缺乏相关法律法规支持的局面。我国《政府采购法》，将政府采购规定为以合同方式有偿取得货物、工程和服务的行为，其中服务是指除货物和工程以外的其他政府采购对象。但在细化的《政府采购品目分类表》中，印刷出版、咨询、信息服务、维修、保险、租赁、交通车辆维护、会议、培训、物业等10大类服务项目都是针对行政部门的后勤服务，并不包括面向公民的服务。2010年初，《政府采购法实施条例》（征求意见稿）将服务规定为“各类专业服务、信息网络开发服务、金融保险服务、运输服务，以及维修与维护服务等”，仍然没能包括由公民消费的服务。更为重要的是，政府购买公共服务与政府采购在目的、标的物、供应方、程序等多个方面都存在本质性区别，事实上也不宜以现行《政府采购法》作为依据。

同时《政府采购法》对于政府采购公共服务也没有明确的规定，这就使得政府向社会组织购买公共服务缺乏法律依据。而且就其参与主体而言，主体还是企业，非营利组织作为参与主体的地位往往被忽视，同时规定的供应商不包括民间组织。由于体制上的缺陷和治理理念的缺失，导致了政府购买服务的具体运作机制上不能很好地衔接，秩序较为混乱，在管理决策机制、执行机制和评价机制上都存在诸多不足。比如，政府购买服务的绩效评价体系缺失，服务成本难以控制；监督体系运行不够规范，主要以内部监督为主，同时还存在监督方式不够明确和缺乏常态化的监督方式等问题。现代信息社会中，沟通不利是导致合同制治理失败的一个原因。沟通渠道的匮乏，可能会严重干扰信息和思想的流动，这样既会导致服务运行体制不畅，也可能会带来服务目标的混乱和公众价值期望的降低，导致政府购买服务过程出现信息沟通不畅、协调机制不利等问题。

（三）能力不足

社会组织的能力建设是第三部门实现自身宗旨，有效解决社会问题的唯一方式。当前，我国社会组织的能力建设已经成为了制约其功效发挥的瓶颈，社会组织管理中的能力困境，集中体现在目前我国的社会组织管理能力难以满足公共事务治理的需要。在合作生产的实践中，我国社会组织面临以下几个问题：总体数量偏少，规模较小；组织结构不健全，从业人员素质偏低，专业和专职人员比重少，从业人员的学历结构、知识结构、年龄结构不合理；运作不够规范，服务意识和服务水平还有待提高。有学者将我国民间组织的发展状况概括为以下几点：第一，政府对民间组织成立设置的门槛过高，使民间组织无法获得有效的成长制度空间。出于对社会秩序不可控性的担忧，政府对民间组织的成立设置了很高的门槛。第二，中国民间组织内部管理的粗放和不透明，使其面临着巨大的信任危机。第三，民间组织将自己的使命定位在政府工作的拾遗补漏上，丧失了其应有的独立性。第四，民间组织的发展缺乏有效监管，其无序化发展的状况值得重视。

四、政府购买公共服务的改进意见

“政府购买服务”变政府主办为政府主导，调动各方面的积极性，导入市场机制，形成开放系统，培育社会组织，降低服务成本，拓展服务功能，提高服务效率，代表着公共服务的一种发展趋势。为此，要进行以下改进工作：

（一）转变思想观念

思想解放是社会变革的前提，理念创新是一切创新的先导。政府似乎要有更开放的态度，容许地方相关部门尝试更多的创新方式，以鼓励多些民间团体尝试参与服务提供。这种认识上的转变体现在以下三个方面：第一，要认识到政府的有限性以及与草根组织合作的重要性和必要性；第二，要对政府购买公共服务有正确的认识和态度，不能把传统的行政思维用在政府购买之中，要从法律和协议平等双方的角度来重新认识自身角色和地位；第三，要充分发挥民间组织的专业优势，并且在完善相关制度的基础上，“放松+ 监管”，信任民间组织。以政府为主的公益性服务自然应该以政府为主导，但是又不限于政府部门内部，可以通过授权、委托、购买、外包等各种形式引入市场机制，按照企业化的方式来运作。政府机构内部可以通过派遣、聘用制等方式招聘社会专业人员或辅助人员，探索一种特殊的政府机构人事的混合管理机制，通过市场化运作方式和契约化的合同雇佣，协助政府机构不断为社会公众提供高品质的“三公服务”（公共产品、公共服务和公共秩序），以更好地满足社会和公众诉求。公共服务市场化和社会化浪潮的推动，促使政府明确自身的职能定位，政府要做精明的“购买者”。为此，政府一定要知道如何回答这三个问题：政府想买什么？从哪儿购买？到底买到了什么？在政府购买公共服务的行动中，通过实现“政府提供”与“政府生产”相分离，政府角色主要定位为决策者、购买者和监督者。如果政府不提升充当精明买主的能力，肯定会面临两大困境：一是政府的权力将会拱手让给私人伙伴；二是政府丧失总揽全局、统筹兼顾的能力。一个精明购买型政府，应该包括以下几方面：录用并奖励那些受训管理合同的一线官僚、重新培训中层官僚、让政治官员认识承包制所涉及的问题、降低政治调门、避免对外承包政府的核心职能、认识市场模式所引发的治理新问题[16]。

（二）加强制度建设

良好的制度安排是政府购买公共服务推行的必要条件。加强制度建设有助于政府购买公共服务的持续、稳步发展。政府购买公共服务的制度保障包括：健全财政程序、采购资金预算高度透明、相关的管理办法、规范的政府购买行为。制度化建设可以为更多的社会组织承接公共服务创造平台，更多的社会组织参与将会诱导更高质量的公共物品供给。进行制度创新，营造社会组织、市场组织等社会力量参与公共服务供给的制度环境和构建相应的机制，通过竞争性采购招标、政府购买服务、合同外包、特许经营、成本补贴、税收优惠等具体制度安排，形成政府主导、市场引导、社会参与的公共服务供给机制和模式。同时，还需要逐步完善公共服务供给的政府行政承诺制度、听证制度、信息公开制度、查询咨询制度。在制度供给上重点是营造一个有效、公平竞争的法律和政策环境，使政府购买服务的行为主体和相关活动在一定的规则下有序地运作。应从关键制度入手，研究制定政府购买服务的制度框架和政策体系，逐步规范政府购买服务行为。同时，制度的各要素之间相互衔接，相互补充，构成一个整体，并在制度框架内形成运行机制。政府购买公共服务需要解决好与现行法律制度相脱节的问题，应专门为政府购买公共服务制定法律法规或规范性文件，建立健全政府购买服务的公共政策。

（三）完善运行机制

政府购买公共服务的推行是以市场机制为依托的，它的有效运行，依赖于市场机制的完善程度。上海正处于社会转型时期，公共服务改革中引入市场机制尚处于起步阶段，因此，政府购买公共服务的市场化进程需要与政府职能转变紧密结合起来。从长远看，随着政府职能的进一步转变，应采用分层次、多元化、竞争式公共服务提供模式，系统规划、突出民生、条块结合、有序推进，形成适合上海城市特点的政府购买公共服务改革思路和运行模式。要确定政府购买公共服务的预算管理方式和资金安排办法，建立有效的财政投入监管体系，形成完善的财政投入绩效评估制度，从而为政府购买服务的资金来源提供保障。制定政府购买公共服务绩效评估、检查验收、监督管理等规定，规范政府购买行为和服务方式，并在此基础上，构建政府购买岗位和项目的选择、审核机制和政府购买服务与财政资金衔接机制、绩效评估机制和监管机制，建立既满足专业化管理要求，又符合城市发展整体利益，并由相应的政策体系支撑可持续运行的政府购买服务新模式。

（四）提升组织能力

1.政府加强对社会组织的支持力度，营造良好的制度环境。购买服务应充分注意政府主办机构与非营利组织之间的公平性，为民办非营利组织提供更公平的政策环境。鉴于公共服务需求的社会性和服务效果评估的复杂性，在发展公共服务的政策中，特别是涉及公共服务购买的政策中尽早纳入不同类型非营利组织参与，对于可能的过程进行协商，是使得政策发展更符合现实性，更具公平性的有益举措。应将培育社会组织纳入上海城市经济社会发展的总体规划和社会建设的具体目标中。“近年来，我国的各级政府也开始逐步探索以公共资源渗透来引导民间组织发展的制度安排，比如上海市民政局就通过公益创投、公益招投标的形式，用公共资金来资助民间组织开展公益服务。下一步，有关部门可以进一步探索公共资源渗透民间组织的多种形式（比如充分激活各类基金会的作用），并重点考虑如何使不同‘条线、不同层级政府机构在公共资源渗透过程中形成高效整合的分工合作关系。”

2.社会组织要积极进行内部改革，提升公共服务供给能力。非营利组织增强组织实力，提高与政府的合作能力，“应从健全社会组织的内部治理结构和鼓励其参与公共事务管理两个方面着手，提升社会组织的内外治理能力，尤其应着重建设社会组织的民主决策机制、内外结合的监督机制以及信息公开机制。”具体而言，社会组织要做好以下几方面的工作：首先，强化自主能力，增强社会合法性。从其与政府存在的不平等的合作关系来看，只有强化了其自主能力，才能获得与政府进行平等沟通交流的资格。所以，社会组织的进一步发展需要培养其自主能力。其次，提高自身的筹资能力，构建稳定的资金来源渠道。我国非营利组织的收入来源单一，过分依赖政府，导致其官僚化、行政化倾向明显，没有实现真正意义上的独立和自治。这种状况使得民众对非营利组织的能力产生怀疑，社会认可度较低，要摆脱这种受制于政府的现状，社会组织在申请政府购买服务的同时，还要考虑建设好多元的资金架构，健全内部自律机制，提高社会公信力。邓国胜认为，民间组织既然定位于“民间”就决定了它的生存和发展空间来源于社会的需求，来源于社会成员的信任。要通过完善组织章程和机构建立健全内部制度，构筑系统、科学的运行机制，建立信息披露等制度，提高民间组织活动的透明度和公信力，增强公众对民间组织的信任。

参考文献

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