温晋锋+王赟

【摘要】近年来，雾霾污染问题突出，愈演愈烈，民众甚至“谈霾色变”，如何打破雾霾治理的瓶颈，是目前面临的难题。文章以1979年到2015年涉及雾霾治理的法律、行政法规、地方性法规以及规章为分析对象，对雾霾治理立法进行回顾与反思，探究雾霾治理的立法演变和趋势，希望能从中找到有效的解决路径。

【关键词】雾霾 立法 趋向 反思

【中图分类号】D92 【文献标识码】A

1979年《环境保护法》颁布，大气污染成为环境保护立法的对象之一，而雾霾治理作为大气污染治理的一部分，自然成为立法的规制对象。近年来，雾霾污染问题突出，愈演愈烈，民众甚至“谈霾色变”，如何打破雾霾治理的瓶颈，是目前面临的难题。

对雾霾治理特殊性的认知逐渐清晰

长期以来，我国对于雾霾治理的特殊性问题缺乏重视。1987年的《大气污染防治法》直接将雾霾治理与大气污染治理画上等号，在治理思路上，雾霾同大气污染一样，遵循源头治理的方式，通过切断污染物的再生来源来减少污染。虽然立法也在一定程度上遏制了雾霾的过度恶化，但是近年来，雾霾污染正朝着复杂性、综合性、区域性的方向转变，原有的治理思路已经无法适应新的形势。虽然立法尚未作出明显的修改，但是环境科学、环境法学界的诸多学者已经开始思考雾霾治理的特殊之处。本文认为，雾霾治理的特殊性体现在雾霾成因的复杂性以及地域差异性上。

雾霾成因的复杂性。雾霾与大气污染的其他表现形式如酸雨、臭氧污染相比，有两大必备条件：形成人为污染物、出现静稳天气。人为污染物，主要包括工农业活动、城市建设、机动车行驶等行为所产生的一次或二次污染物，例如PM2.5。静稳天气，主要表现为静风少雨，这种天气十分有利于形成大气逆温层，“在逆温层中，较暖而轻的空气位于较冷而重的空气上而形成一种极其稳定的空气层，严重地阻碍着空气的对流运动”，①而大气逆温层的出现则严重影响着雾霾污染物的稀释、扩散。因此，雾霾在秋冬少雨的季节，高楼林立的城市中最为常见。

雾霾的地域差异性。不同的城市由于经济发展结构的差异，污染源组成不完全相同。2015年，我国北京、天津、石家庄等九大城市已经率先完成雾霾污染源解析工作，例如，“北京、杭州、广州、深圳的首要污染来源是机动车，石家庄、南京的首要污染来源是燃煤，天津、上海、宁波的首要污染来源分别是扬尘、流动源、工业生产。”②面对迥异的污染源，如果统一采用大气污染治理中单一的治理模式，不区分重点、主次，恐难应对雾霾污染中的特殊情况。

立法活跃度不断提高

立法活跃度是指一定时期内，特定立法主体进行立法活动的频率，频率越高，则活跃度越高。立法活跃度的不断提高，反映了立法主体积极地进行立法活动，雾霾治理成为常态。

我国雾霾治理立法经历了逐渐活跃的过程，以2000年作为考察的分水岭可以清晰看出数据的变化。从1979年开始至1999年这段时期，中央一共进行10次立法活动（对法律、行政法规、部门规章的制定、修改），包括9次制定新的法律法规，1次修改法律，因此中央立法活跃度是0.5次/年。在这一时期，中央立法基本处于强势主导的地位，地方立法活动基本为零。直到《大气污染防治法》（1987）颁布以后，中央立法“一言堂”的局面有所改观，地方立法有了一些回应，但数量寥寥，地方立法活动（各省、自治区、直辖市以及较大的市制定、修改地方法规、规章）共计48次，活跃度为2.29次/年。因此，2000年以前，立法积极性不高，立法活跃度较低。

进入2000年，中央立法趋于稳定，共进行8次立法活动，包括4次修改法律。但是，地方立法不断加快立法步伐，至2015年共计193次，地方立法活跃度约为前一时期的5.6倍。尤其是进入2011年后，地方立法呈现出了极高的活跃度，制定地方性法规达20次，制定地方政府规章达26次，另外修订地方性法规19次，修订地方政府规章3次，立法活跃度高达13.6次/年。与2000年至2010年这段时期相比，这5年地方立法活跃度增长约19%。以江苏省为例，仅4年时间，省以及下属拥有立法权的市就制定（修订）了包括《苏州市扬尘污染防治管理办法》（2011年）、《江苏省机动车排气污染防治条例》（2013年）、《徐州市市区扬尘污染防治办法》（2013年）、《南京市大气污染防治条例（草案）》（2014年）、《江苏省大气污染防治条例》（2015年）在内5部地方法规、规章。

立法目的更加明确

2000年以前，经济发展和环境保护一直处于非此即彼两难困境。1987年和1995年颁布的《大气污染防治法》均受到“以经济发展为先”的主流观念的影响，将立法目的阐述为“保护生态环境，保障人体健康，促进经济发展”。但自2000年始，我国不再满足于单纯的经济增长，开始追求经济系统与环境系统之间的动态平衡，提倡人与自然以及人与人之间的和谐共处。《大气污染防治法》（2000）将立法目的修改为“保护生态环境，保障人体健康，实现经济和社会的可持续发展”，试图通过“可持续发展”解决环境与发展、效率与公平等多重矛盾。③在当下雾霾治理的过程中，“经济利益和环境保护很难协调一致，往往是牺牲环境利益保障经济利益，从而重蹈先污染后治理的恶性循环，加大了环境治理的成本，这是大气污染防治法甚至是我国当前整体的环境保护法律不能得到有效落实的根本原因。”④现在，我国开始重新反思“可持续发展”的真正内涵，环境保护优先于经济发展的立法已成为一种趋势。

治理范围更加全面

在2000年之前，“煤烟型防治”是主要的雾霾立法治理对象，这是由于当时城市化规模较小，城市机动车数量较少，道路扬尘现象不严重，工地建设也不甚频繁，雾霾的主要来源是工业、家庭燃煤产生的硫化物和大颗粒物。针对这一污染特点，国家主要采取了三项具体措施。一是通过增加工业煤炭洗选设备，过滤煤炭中的杂质成分，尤其是强制推行脱硫设备。《大气污染防治法》（1995）规定：“国家推行煤炭洗选加工，降低煤的硫份和灰份，限制高硫份、高灰份煤炭的开采。”二是集中供暖，避免煤炭资源浪费，减少空气中污染物含量。《大气污染防治法》（1987）规定“城市建设应当统筹规划，统一解决热源，发展集中供热”。《大气污染防治法》（2000）严禁在集中供暖区域新建燃煤供热锅炉，并且对于违法新建行为给予“责令停止、限期改正，可处五万以下罚款”的处罚措施。三是提倡清洁能源使用，大力发展煤气、天然气等燃料代替煤炭。自《大气污染防治法》（1987）提倡“改变我国燃料结构，推行成型煤，发展城市煤气”，到《大气污染防治法》（2000）试图从成型煤、煤气的使用向天然气、太阳能、风能等更加清洁的能源转变，再到《大气污染防治法》（2015）进行强化规定。

然而，伴随我国城市化规模的不断扩张，城市建设速度迅猛，机动车尾气、扬尘污染愈发成为大中型城市的雾霾污染的主要来源。目前，我国新修订的《大气污染防治法》（2015）中对机动车排气污染、扬尘污染均开辟专门的章节，较之2000年的版本，在措施的全面性和细致性上有很大提升。此外，地方跟进出台防治细则，据统计，截止到2015年，已有55个省、自治区、直辖市以及国务院批准的较大的市制定机动车尾气排放污染防治条例，同时有23个省、自治区、直辖市以及国务院批准的较大的市制定扬尘污染防治条例。这些条例对机动车排气污染、扬尘污染防治作出更加详实、全面的规定。

与此同时，扬尘污染防治的措施也不尽相同。《大气污染防治法》着重针对工地扬尘行为进行规范，要求分时分段作业，洒水、覆盖、绿化、密封等多种抑尘手段并用。地方立法则充分发挥主观能动性，出台更多特色性规定，例如，江苏省规定“征收扬尘排污费”，辽宁省将“扬尘污染控制情况纳入建筑企业信用管理系统”，兰州市对工程施工、市政工程施工、煤炭堆放、道路保洁、城市绿化等活动进行区分，不同的活动要求不一，甚至进行量化规定。如今，燃煤污染、机动车排气、扬尘污染成为雾霾治理立法关注重点，保障雾霾治理立法发挥应有的效果。

治理模式逐渐科学

第一，由“末端治理”转为“预防为主、防治结合”。2000年之前，我国普遍实行的是“末端治理”为主的治理模式，主要通过征收超标准排污费进行控制，但是这种治理模式不仅惩罚力度较小，也无法实行实时、全方位的监督和制裁。鉴于“末端治理”模式的被动性和滞后性，我国一些地区开始尝试“预防为主、防治结合”的治理模式。它首次出现在《吉林省环境保护暂行条例》第二条，“坚持防治结合，以防为主，综合治理，区域控制”。此后不久，辽宁省、黑龙江省、天津市也先后在本地区的环境保护条例中加入相关内容，在环境保护条例的指导下，1996年河北省将其写入《河北省大气污染防治条例》，此时该模式正式运用于雾霾治理活动。随后《大气污染防治法》（2000）也将其纳入进来。目前，环境影响评价制度、污染检测、预报制度、突发事件应急制度等均是这种治理模式的体现。

第二，由“浓度单项指标考核”转为“浓度、总量双项指标考核”。原先的考核制度只注重浓度指数，这样会导致排污者在面积广阔的区域排放大量污染物时，浓度指数却符合标准。但是，改用浓度、总量双项指标考核制度能够有效监测某一区域的污染物浓度以及总体排放量，有利于避免上述情况的发生。一方面，浓度标准主要由《国家环境空气质量标准》以及各类大气污染物排放标准如《大气污染物综合排放标准》、《锅炉大气污染物排放标准》等加以规定。另一方面，总量控制的具体办法由国务院另行规定，但是目前国务院没有出台总量控制的具体办法，主要依靠下属部委联合发布“红头文件”，下达总量控制目标，如《重点区域大气污染防治“十二五”规划》、《京津冀及周边地区落实大气污染防治行动计划实施细则》等。地方接收总量控制目标后，根据本地区情况，具体制定本地区的总量控制办法，如《北京市关于建设项目主要污染物总量控制管理有关内容的细化规定》等。地方单独立法虽然可以最大程度地调动能动性，且充分考虑各地区的实际情况，但中央没有统一引导性的文件，在地区协同合作时，难免产生不一致的规定，影响雾霾治理的进程。

第三，由“点源控制”转为“区域防治”。在雾霾污染尚未成为全国性、大范围的普遍污染状况时，我国主要采取的是“点源控制”的模式，这种模式和早期确立的“谁污染、谁治理”原则相匹配，“主要以对具体的污染源的个别控制为重点，实施污染物排放的排放点和排放源控制，而未以污染的区域控制为核心。”⑤然而，针对雾霾污染时有反复的情况，人们意识到“点源控制”模式已经很难抑制层出不穷的污染状况，区域统一规划、综合调控、集中治理的“区域防治”模式则能够更加有效地处理多发的雾霾污染。中国气象局国家气候中心专家周兵针对近几年的污染状况进行分析，认为目前已形成黄淮海（或称京津冀）、长三角、珠三角、长江河谷（川渝到武汉）四大重污染区。⑥可以认为，这四区将成为治理雾霾的中坚力量，通过加强区域联防联控，有效整合资源，强化对污染源的监控，能够有效治理雾霾。

第四，由“政府单一强制主导”转为“借助市场经济调控”。《大气污染防治法》经历了几度修改，主要采用排污许可证、排污费缴纳等措施来威慑高污染、高耗能的企业，这些措施都属于硬性的管理手段。2014年，《环境保护法》和《大气污染防治法》相继出台，延续了强硬风格，诸如罚金缴纳不设上限，计日连续处罚等，处罚力度更大，政府管控性更强。与硬性的政府调控手段相比，排污权交易制度的提出则充分显示出市场的软调节功能。“排污权交易制度适应中国现阶段经济发展和环境保护的双重要求，有利于公众参与环境保护，带来环境保护和污染治理的新经济效益。”⑦处罚和排污权交易并重，能够弥补企业因“强迫治霾”带来的逆反情绪，也防止高额的处罚费用使企业入不敷出。实际上，排污权交易制度已经多次被运用在雾霾治理中，在中央指导下，山东、山西、上海、江苏、河南、天津、柳州等七省市均开展了排污权交易的综合实验，积累了丰富的实践经验。近几年来，北京、江苏、陕西等多个地区通过立法将排污权交易制度正式纳入雾霾治理中。

第五，由“污染者负担”转为倡导“社会责任、全民治霾”。长期以来，雾霾治理立法一直建立在“污染者负担”原则的基础之上，污染代价主要由污染者（多为企业）承担，注重行政处罚和排污费缴纳措施。但是，雾霾污染迅速扩张的特点，使得区域污染严重，仅仅规制排污行为不足以解决问题。立法不断强化政府的管理责任和普通公民的社会责任，要求全体社会成员参与到雾霾治理活动中来。政府的管理责任不再局限于针对具体的污染行为的监督和处罚，而是扩大到城市绿化、公民环境教育宣传等更加宏观的层面。而普通公民也需要承担更多的监督责任，尤其是环境公益诉讼的提出，通过司法途径弥补行政强制手段的不足。

结语

2015年6月4日，国家环境保护部发布《2014年中国环境状况公报》，公报显示，全国开展空气质量新标准监测的161个城市中，145个城市空气质量超标。“霾”字当头，中共十八届五中全会对于生态文明的关注达到前所未有的高度，各级人大、政府频频立法，却仍然挡不住首都指数爆表的雾霾天，“雾霾热”所带来的跟风立法现象使得法律成为“易耗品”，成为官员政绩表中的点缀。然而，要想解决雾霾治理问题不能光靠立法，多环节、全方位、上下一体的运作才是有效的解决路径，尤其是执法、司法环节的高成本投入才能够保障法律发挥应有的社会效果。

（作者分别为南京工业大学法学院教授，南京工业大学法学院硕士研究生）

【注释】

①王润清：“雾霾天气气象学定义及预防措施”，《现代农业科技》，2012年第7期。

②杨翼，蒋琪：“北京等四城市首要污染来源是机动车”，凤凰网，http：//news.ifeng.com/a/20150401/43464807_0.shtml，2015年5月12日。

③白洋：“雾霾成因的深层法律思考及防治对策”，《中国地质大学学报》（社会科学版），2013年第6期。

④牛文元：“中国可持续发展的理论与实践”，《中国科学院院刊》，2012年第3期。

⑤罗吉：“大气污染防治法修订与环境污染防治立法的发展趋势”，中国环境法网，http：//www.riel.whu.edu.cn/article.asp？id=25267，2014年11月4日。

⑥佚名：“国内渐显四大雾霾带江苏位列其中”，新浪网，http：//jiangsu.sina.com.cn/news/s/2014-10-26/detail-ianfzhnh3296979.shtml，2015年1月22日。

⑦张景玲：“我国排污权交易实施和研究进展”，《兰州大学学报》，2007年第5期。

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