管栋臣

[摘要]自二战以来，难民问题一直是国际社会十分关注的问题，也是欧洲一体化进程中必然要涉及的问题。近年来中东、北非地区动荡不安，叙利亚内战更是使得人民流离失所，很多难民铤而走险前往欧洲，特别是西欧、北欧寻求救助，这使得欧盟难民问题大有愈演愈烈之势。因此文章主要就欧盟的难民问题进行论述，并且分析了欧盟难民问题对难民输出国与难民接纳国所产生的影响，从而让我们更客观地认识欧盟难民问题。

[关键词]欧盟 难民 问题 影响

[中图分类号]D51 [文献标识码]A [文章编号]1009-5349（2016）10-0140-02

一、难民的定义

（一）国际上对难民定义

“难民”一词的界定对于认识欧盟难民问题是很重要的。《韦氏大学词典》中对于“难民”一词是这样定义的：“难民”英文词为“Refugee”，最早源于法语中的“réfugié”，意思是为了躲避灾难和迫害而逃亡到他国的人。但词典中对难民的定义显得太过于宽泛，不利于我们认识难民问题。二战后，产生了数百万的难民，国际社会开始意识到界定“难民”概念的重要性。1951年7月，联合国大会在日内瓦召开了一次各国全权代表会议，有26个国家参加了此次会议，会议讨论并且通过了国际上首个关于难民的具有普篇约束力的国际公约——《关于难民地位的公约》（Convention Relating To the Status Of Refugees）。该公约第一条规定，“难民”是指由于1951年1月1日以前发生的事情并因有正当理由畏惧由于种族、宗教、国籍、属于某一社会团体或具有某种政治见解的原因留在其本国之外，并且由于此项畏惧而不能或不愿受该国保护的人；或者不具有国籍并由于上述事情留在他以前经常居住国家以外，而现在不能或由于上述畏惧不愿返回该国的人。公约除了界定难民的概念之外，还规定难民具有宗教信仰自由，就业与受教育的权利。但是公约有一个很明显的局限性，就是将时间限制在1951年1月1日以前，这样一来，在此时间之后的人就不可以成为难民了。因此，国际社会于1967年订立了《难民议定书》作为《关于难民地位的公约》的补充，该议定书删除了公约中关于难民形成时间的限制，这也使得无论出现在什么时间的难民都可以获得难民应有的权利。

（二）欧盟对难民的定义

欧盟历来将人道主义作为典范，欧盟国家也是难民的主要聚集地，因此十分重视对难民问题的研究。2014年就难民的概念问题，欧洲议会作出了比较官方的回答，欧洲议会认为难民是指被迫逃离自己祖国，并且因为担心遭受迫害不能或者不愿回到自己母国的人，并且认为1951年签订的《关于难民地位的公约》应作为保护难民的国际性法律文件，各国都应该遵守。总的来说，欧盟对难民的定义与国际社会并无很大出入。然而在实际界定过程中，为了控制难民数量，维护民族国家的利益，欧盟各国对难民的认定标准要比条约所规定的高得多。

二、欧盟难民问题的发展历程

（一）二战结束至1985年

欧盟难民问题并不是偶然形成的，是经历了一个历史发展过程的。二战后欧洲经济共同体的成立是一个重要的事件，其宗旨是通过建立共同市场，使得各成员国经济政策逐步趋同，从而促进共同体不断平稳的发展，提高成员国的经济生活水平。而共同体在经济方面的主要目标是建立统一的大市场，即在共同体范围内实现人员、商品、资金与服务的自由流通。这一目标也引起了成员国对欧盟难民问题的关注。冷战初期，来自东欧和其他社会主义国家的政治难民便开始来到西欧寻求政治避难。在冷战的背景之下，这些所谓的政治难民受到了西欧国家政府与民众的热烈欢迎。但是依据1951年《关于难民地位的公约》与1967年《难民议定书》中对于难民内涵的规定，这些所谓的政治难民无论如何也不能作为真正意义上的难民而被接纳。这种局面是由当时的经济因素与政治因素共同造成的。从经济因素来看，西欧作为第二次世界大战的主战场，战后的西欧可以说是满目疮痍、一片废墟，西欧国家急需经济与社会的重建，因此对劳动力的需求比较大。但是二战使得西欧劳动力大量伤亡，西欧国家人口出生率也有所下降，而这些来自东欧和其他社会主义国家的人员却能够很好地弥补西欧劳动力短缺的难题。由于冷战期间东西方国家在社会制度与意识形态上的对立，到西欧国家申请难民的人数总量并不是很多，因此冷战初期的难民问题对欧共体成员国并没有产生太大的影响。

（二）1985年至1999年

随着欧洲一体化进程的加深，1985年6月，法、德、荷、比、卢五国在卢森堡边境小镇申根签订了《申根协定》，这使得欧共体成员国之间的边境更加开放；但同时，协定也规定协议国对短期逗留者颁发统一样式的申根签证。这也标志着共同体成员国在难民问题中开始了彼此的合作与协调。欧共体针对难民问题的难民政策越来越具有超国家的意义。由于合法进入欧共体国家的渠道不再像以前一样顺畅，于是想进入欧共体国家的人，便利用偷渡、人口走私等非法手段进入其境内，然后以申请难民身份的方式来实现他们移居到这些国家的目的。这就大大壮大了欧共体成员国难民的规模，使得难民数量急剧增长。

20世纪90年代以后，国际上由于苏联解体，东欧剧变，诸如波黑战争、科索沃战争、阿富汗战争等局部战争的时常爆发，以及非洲国家的内部冲突，造成了数以百万计的大量难民纷纷逃往欧盟国家境内，使得欧盟难民问题日益严峻。与此同时，1993年10月29日，欧共体在布鲁塞尔召开特别会议，宣布《欧洲联盟条约》于11月1日正式生效，欧盟诞生。由此开辟了欧洲一体化的一个新阶段。面对严峻的难民形势，欧盟各成员国决定采取共同措施限制难民进入欧盟境内，以确保成员国公民的利益与安全。于1990年签订、1997年生效的《都柏林公约》明确规定了难民在《关于难民地位公约》下寻求政治避难的申请流程，即他们在欧盟只能向其中某一个成员国提出申请，如申请者已经持有某个成员国的入境签证，其避难申请由该国受理。实际上，欧盟成员国中达成了这样一个协定：一旦某个成员国拒绝了一个人的难民申请，那么他在欧盟的其他成员国内也无法获得难民身份。因此该公约的签订是有利于缓解欧盟难民压力的。1997年10月2日，欧盟15个成员国在荷兰的阿姆斯特丹签订了具有划时代意义的《阿姆斯特丹条约》，该条约于1999年正式生效。该条约针对难民问题作了如下的规定：（1）承认避难寻求者的最低共同标准；（2）制定措施，以确保合理公正地将避难寻求者和难民分配到各个成员国；（3）规定非欧盟公民在欧盟境内逗留的天数。为了达到上述要求，欧盟建立了难民指纹识别系统，并且创立了难民基金，以更加完善地解决难民问题。

（三）2000年至今

进入21世纪以来，中东、北非地区常年动荡，旧疮未愈，又生新疾——叙利亚内战久拖不决，人民流离失所。还有大批难民在约旦、土耳其、黎巴嫩等的难民营里等待救助。这样的国际形势，也使得近年来难民总数不断上升，非法进入欧盟的人更是逐年增加。欧盟难民问题大有形成难民潮之势。面对新一轮的难民问题，2015年9月22日，欧盟举行了内政部长会议，会议通过了新的难民摊派方案。虽然此方案以德国与法国作为主要的难民安置地，但还是引来了匈牙利等维谢格拉德集团国家的强烈反对。由此可见，欧盟各成员国对待当前难民问题的分歧很大，这也不利于欧盟难民问题的缓解。

三、欧盟难民问题的影响

（一）对难民接纳国的影响

欧盟成员国作为难民的主要接纳国，难民问题对于它们来说有着一些积极的促进作用。例如二战后，难民很好地弥补了西欧国家劳动力短缺的问题，是战后西欧经济复兴的重要推动力。但难民问题给欧盟成员国带来更多的是消极不利的影响。这些不利影响大致有以下几个方面：（1）大量难民向欧盟成员国的涌入，会影响一些欧盟成员国国内的政局和政策走向，例如1997年阿尔巴尼亚政局动荡，民族冲突加剧，结果造成大量难民前往意大利避难，遭到了意大利军队的驱逐，这就使得国际上以及意大利的左翼政党对意政府进行了谴责，严重影响了意大利政府的国际声誉；（2）从经济角度看，难民问题会干扰到难民接纳国的经济，因此不利于欧盟成员国经济的发展，难民一般都是两手空空来到欧盟国家避难，接纳国不仅需要建设难民营来暂时安置这些难民，而且当避难者申请难民身份后，给予他们生活上的补助、医疗卫生方面的保障，还要解决难民的教育问题和就业问题，这对于难民接纳国来说，不得不说是很大的经济负担：（3）难民的大量涌入还会冲击欧盟成员国的劳动力市场，使得欧盟本就存在的就业问题显得更加严峻，特别是很多难民进入欧盟国家后就没有想过再回母国了，因此这种冲击还是持续性的；（4）难民问题还会对欧盟成员国的社会安全秩序造成一定的影响，当合法的手段不能满足他们需求的时候，他们很容易会走上抢劫、走私、贩毒、偷窃等犯罪道路，难民对于欧盟成员国社会安全造成的威胁不仅会让普通民众觉得缺乏安全感，也让接纳国政府对国内的社会安全充满忧虑；（5）从社会文化的角度来看，进入欧盟的难民多为穆斯林，他们与欧盟成员国在宗教信仰、生活习俗方面有很大的不同，这种外来文化与欧盟的主流文化之间的分歧肯定会冲击欧盟成员国主流文化的发展。

（二）对难民输出国的影响

难民进入欧盟，对于难民输出国可以说是有利亦有弊。难民离开本国，进入欧盟寻求避难，必然会减轻难民输出国在应对难民问题时所要承担的责任。然而，难民进入欧盟对于难民输出国的不利影响也是显而易见的。首先，欧盟难民政策的不断完善使得进入欧盟成员国的难民能够享受到比较可靠的社会保障措施，因此他们能够很快地在异国他乡开始新的生活；但是这对于难民输出国来说就会造成不可估量的人力资源损失，大量的人力资源外流不可避免地会影响难民输出国综合国力的发展。其次，在欧盟成员国，申请难民身份没有成功的避难者，欧盟会实行难民遣返政策，在遣返“不合法”的避难者回到母国时，欧盟会保证他们不会继续受到迫害并且予以安置。欧盟在制定难民政策时会与难民输出国协商制定，但是这种协商中，难民输出国是处于很被动的地位的。由于难民在欧盟境内享受了较好的社会福利待遇，回到母国时生活水平下降，会给他们造成心理上的落差，这必然会影响到他们对母国的认同感。

【参考文献】

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责任编辑：张丽