韩　烨

养老保险制度中政府与市场关系的重塑

韩烨

【摘要】养老金并轨实现了各类职工参加基本养老保险的起点公平，但也暴露出养老金结构存在制度缺陷。多支柱体系发展不均衡映射出养老保险制度中“强政府+弱市场”的关系格局，主要表现在第一支柱基本养老保险过多依赖于政府财政补贴，第二、三支柱的年金市场被动发展，缺乏供给能力，而这一格局的可持续性正日益受到严峻挑战。养老保险制度的未来改革必须致力于在构建“强政府+强市场”的基础上，发展“有效政府+有效市场”的新格局。

【关键词】养老金并轨政府与市场养老金市场重塑

一、养老金并轨的机遇与挑战

自2015年初国务院印发《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》(下称《决定》)后，各省(市)都在加快推进养老保险双轨制的改革进程。养老金并轨意味着各类职工参加基本养老保险实现了起点公平，即制度模式、缴费比例和计发办法都实现了统一。截至2015年12月，山东、上海、江苏等21省(市)陆续公布实施办法。梳理各地养老金并轨方案，虽然都按照国务院《决定》制定了详细细则，但对于个人缴费工资基数的规定各有差异。例如天津、山西、云南等地明确规定，机关单位个人缴费基数包括本人上年度工资收入中的基本工资、国家统一的津贴补贴(艰苦边远地区津贴、警衔津贴、海关津贴等国家统一规定纳入原退休费计发基数的项目)、规范后的津贴补贴(地区附加津贴)、年终一次性奖金。而上海则在实施办法中规定，个人缴费基数按本人上年度月平均收入确定。同时，部分省市为养老金并轨设定了10年的过渡期，即对于2014年10月1日前参加工作、改革后退休且缴费年限(含视同缴费年限)累计满15年的“中人”，实行新老待遇计发办法对比，保低限高。总的来说，各地都在积极推进养老金并轨进程，这对我国来说无疑是一个巨大的社会进步。

我国养老保险体系经历了近30年的不断变迁、重构，如今已经进入了顶层设计的优化阶段。在养老金并轨的大背景下，养老金结构问题更加凸显。由政府主导的社会养老保险实现了“广覆盖、保基本”的第一支柱作用，由市场机制提供的企业年金和职业年金也开始扮演第二支柱角色。从实践来看，渐进式的探索、试验和改革形成了比较坚实的第一支柱，覆盖范围从建国初期的国有企业职工扩展到各类企业职工、灵活就业者、机关事业单位人员，从城镇扩展到农村，从城市居民扩展到农村居民，基本上实现了制度的全覆盖。相比之下，由市场机制提供的养老金年金市场却远未成熟，企业年金发展滞后、职业年金缺乏发展方向、商业年金欠缺发展目标，第二、三支柱作用欠缺，更谈不上与第一支柱“并驾齐驱”，离真正实现多支柱的养老保险体系还有一大段距离。

养老金结构存在制度缺陷，领取基本养老金将出现“拥挤”现象，助长提前退休和减少劳动力供给。*杨燕绥:《养老金并轨的机遇与挑战》，载《行政管理改革》2015年第5期。如此下去，养老金面临的风险将归咎于政府，当基本养老金的支付水平和替代率伴随着经济新常态的发展路径而降低时，政府又将面临社会舆论的谴责，从而陷入既缺位又越位的困境。

党的十八届三中全会提出：“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。”我国对政府与市场关系的研究以“政府失灵”下应该引入市场机制为逻辑起点，正是承认了由“政府失灵”导致的政府缺位或越位，促使自由主义或市场主义崛起，形成政府与市场的博弈格局。包括养老保障在内的社会保障领域，如何处理好政府和市场的关系，一直以来是改革发展的核心。养老金并轨映射出我国养老金结构存在制度缺陷、养老保障与公共财政边界不清、养老年金市场发展滞后、市场提供的保障角色“被动式”发展等问题越来越突出。

二、当前养老保险体系中政府与市场的关系格局

从当前的发展形式来看，我国养老保险体系中“强政府+弱市场”的关系格局已经形成。“强政府”体现在政府宏观调控强，财政支持强，第一支柱功能强，对第二、三支柱“挤出”强；“弱政府”体现在市场资源配置弱，年金市场发展弱，补充保障功能弱，内生增长动力弱。

(一)政府是第一支柱中强大的财政补贴者

近年来，我国职工的养老保险制度赡养率一直在31%上下浮动，老龄化形势严峻。*韩烨：《从制度赡养率看我国养老保险基金发展面临的挑战》,载《经济纵横》2013年第5期。在老龄化和养老金并轨的双重背景下，财政补贴养老金的可持续性堪忧。企业职工养老保险转型遗留的“空账”问题尚且没有完全解决，地方财政又要一边负担并轨后“老人”养老金的发放，一边为“中人”和“新人”缴费，在经济下行的压力下，本来就捉襟见肘的各地财政资金进一步吃紧。

在此情况下，养老保险缴费率几乎没有提升的空间，保障水平低于目标替代率60%的水平，养老保险筹资机制潜力与保障水平之间发展失衡。企业面对日益上升的社保成本，劳动力成本与劳动生产率之间的利润差距越来越小，在职业年金倒逼企业年金的发展态势下，大部分企业逐渐丧失劳动力红利。如果提升养老保险缴费率水平，会进一步造成征缴困难，影响企业的参保积极性，影响养老保险制度的可持续性。因此养老金并轨后，降低费率是趋势。在中央和地方财政分灶吃饭的情况下，机关事业单位人数较多而财政收入又相对较少的省份，资金支出会明显高于从前，导致地方资金压力不均衡，区域差距逐渐扩大，养老金支付的充足性和稳定性得不到全面的保障。因此，作为第一支柱的养老保险对财政的补贴依赖度越来越强。数据显示，1998年财政补贴只有24亿元，而2013年为3 019亿元，1998—2013年财政补贴合计18 229亿元，而2013年底养老金全部余额是28 269亿元。也就是说，大约有2/3的结余实际来自财政补贴，是制度外生的结果。*郑秉文主编：《中国养老金发展报告2014》，第34页，经济管理出版社2014年版。

(二)市场是第二、三支柱中微弱的补充保障者

1.企业年金整体滞后，第二支柱作用微弱

从我国企业年金发展的现状来看，尽管企业年金制度建立之后，企业年金市场有了一定程度的发展，但总体来讲，离其发展目标还有很大距离。首先，从参保职工人数增长来看，建立企业年金的企业数和参加企业年金的职工数从2012年的5.47万个和1 847万人分别提高到2013年的6.61万个和2 056万人，增长幅度分别为20.84%和11.32%(前者高于后者说明新建立企业年金的职工人数在下降)。*《2013年人力资源和社会保障事业发展统计公报》，中国新闻网，2014-05-28，http://www.chinanews.com/gn/2014/05-28/6223421.shtml。如果不考虑投资收益的变化，可以近似算出参加企业年金职工的工资增长为12.46%。*2013年底企业年金基金规模为6 035亿元，比上一年增加了25.18%。因此工资增长率可以粗略估算为(1+25.18%)/(1+11.32%)-1。显然，工资增长和参保人数增长对企业年金基金规模的影响几乎相同，也就是说，企业年金基金规模在2013年的扩面效应出现了下降。

其次，从投资收益来看，业绩表现平平。2013年企业年金投资的加权平均收益率为3.67%，相对于2012年5.68%下降了2.01%。2008—2013年六年间的平均收益率也仅仅为3.60%。在投资收益率平平的情况下，大型国有企业选择受托人的唯一条件就是低费率，扭曲了受托人和整个年金市场的制度建设。受托人服务长期吃不饱、亏损，出现了非理性竞争问题，机构不免因承受亏损压力而淡出市场，形成了年金市场发展的恶性循环。

最后，从行业参与度来看，分布不均。建立企业年金的企业主体主要是大型国有企业、民营企业，集中在电力、铁路、金融、保险等高收入行业或垄断行业；从区域分布来看，东南沿海经济发达地区较多，东北、中西部地区较少；从基金规模的贡献度来看，国内90%以上的企业年金资产来自大型国有企业，中小型企业所占比例不到10%，*锁凌燕：《转型期中国养老保障体系形成过程中政府与市场的关系》,载《经济科学》2013年第1期。始终没有摆脱“富人俱乐部”的嫌疑，对实现企业年金第二支柱的作用有显著的负面影响。

2.商业年金创新不足，第三支柱亟需助力

第三支柱的设计初衷是鼓励个人安排预防养老的风险，做好多元化的养老储备。各国实践已经表明，个人参保的商业保险可以在很大程度上缓解老年时期的贫困，提高退休之后的生活水平，满足多样的养老需求。但从我国商业年金发展的情况来看，虽发展微弱但潜力巨大，亟须助力。与储蓄和基金等金融产品相比，商业养老保险产品具有期限长、回报稳定、养老用途明确、附加保障功能负责、可年均化领取等独特优势。数据显示，2001—2014年，年金保险保费年均增速为16.9%，2014年年金保险保费收入为2 882亿元，同比增长77%。但各商业保险公司年金产品条款大同小异，没有形成各家特色，险种数量有限，消费者选择的余地很小。尤其是，保险公司的创新能力不足，服务质量有待提高，妨碍了市场竞争层次的提高。同时，区域经济发展状况决定了年金市场依存度的高低，沿海地区优于内地、东部省份优于中西部地区，区域差距显著。

(三)“强政府”挤出“弱市场”，市场保障功能缺乏供给能力

市场机制是经济活力的源泉，是提高企业效率的最佳途径，市场对资源的配置应该起决定性作用。但由于我国养老保险改革一直属于渐进式改革，政府天然是责任主体，政府主导的接受度高，市场机制发展不成熟，不能有效配置资源，市场机制的保护和培育被忽视，第二、三支柱的保障功能被动发展，市场需求疲软，缺乏有效供给。

首先，养老金市场行政化过强。如果我国有“年金市场”，其必定高度“泛行政化”，行政力量在整个市场内延伸和泛滥。一是主体是非市场的，保险公司对行政权利高度依赖，更多的是对行政权利负责而不是对市场负责。二是不遵循价格机制，市场价格行政化。很多年金产品都是借助一些“红头文件”的行政约束力来开展，缺乏对产品的创新设计，创新能力不足成为保险公司发展的软肋。

其次，政府税收优惠政策不足。税收政策如果设计得当，将是撬动年金市场发展的巨大杠杆。建立税收激励优惠政策，可以提高年金市场各方主体的参与程度。长期以来，各种政策决定的主动权不在市场，政府对于支持性政策的供给少之又少，以致于企业年金税收优惠政策层次低、力度小，没有形成完整的税收优惠体系，商业年金税收优惠政策更是缺失。

最后，年金市场缺乏人才供给。提升供给能力的关键是人才，而年金市场供给能力不足的原因就是缺乏高质量的人才。年金市场增长乏力，对人才吸引力低，陷入“人才陷阱”；留不住人才，专业水平无法提升，市场陷入缺失活力的恶性循环，制约了进一步提高效率的空间。

三、政府与市场关系格局的博弈分析

(一)政府与市场关系博弈的理论分析

政府与市场关系的博弈体现在“政府力量”与“市场力量”的博弈，也就是我们通常所说的“两只手”的博弈。一方面，政府作为制定公共政策的权威组织，通过政府干预对经济社会生活施加影响，被称为“看得见的手”；另一方面，市场通过价格机制调节供求关系的平衡，具有优化资源配置、提高社会生产力与促进技术创新等自我管理能力，被称为“看不见的手”。这“两只手”的博弈，最终导致了政府与市场四种不同的组合模式，即 “强政府+强市场”“强政府+弱市场”“弱政府+强市场”“弱政府+弱市场”。

首先，“强政府+弱市场”与“弱政府+强市场”都是双方力量分布不均衡的组合。如果政府干预的力量强，就会完全干预市场的发展，市场无法实现资源的优化配置，最终可能形成垄断，阻碍市场和私人部门的发展，并且出于政治利益和经济利益考虑，政府可能会倾向于取代市场，而不是真正解决市场失灵问题。相反，如果市场力量强，在“资本—效率效应”的利益驱动下，市场在提高资本配置的同时，也会使财富向资本集中，从而造成收入分配不公平和贫富差距扩大等问题，缺乏政府监管的市场会在提升效率的情况下牺牲公平。

其次，“强政府+强市场”是一种理想化的博弈结果，是各国一直以来试图构建的均衡机制。政府在宏观领域具有很强的调控能力，在微观领域又依赖于完善的市场体系，在不断“试错性”的重复博弈下，最终达到均衡的状态。而“弱政府+弱市场”是一种不可持续的不合作博弈，因此不多论述。

(二)我国养老保险制度优化中政府与市场关系的解读

从上文分析可知，“强政府+弱市场”的模式贯穿于我国养老保险制度不断优化与整合的过程。从计划经济引入的劳动保护制度开始，政府就扮演着高度集权的配置角色，责任主体、财政后盾也成为其不容推辞的职责。政府在养老保险中的地位处于不断的“自我强化”中，以养老保险的覆盖面、保障水平为量化的执政目标，而这些目标的实现又进一步激励政府继续为这些目标而努力。*孙祁祥、锁凌燕、郑伟：《社保制度中的政府与市场——兼论中国PPP导向的改革》,载《北京大学学报(哲学社会科学版)》2015年第3期。从这个意义上来说，政府天然就是“强政府”。企业养老保险模式的改革，渐渐引入了市场机制。国家、企业和个人三方缴费机制和统账结合的职工养老保险制度模式，开启了养老保险制度市场化的导向。市场开始发挥基础性作用，更多地释放活力，构建多层次的养老保险体系，鼓励年金市场的发展。但在此过程中，政府仍然扮演着“干预”的角色，市场被动式的发展导致不断“积弱”，“强政府”的角色被不断固化。

图1　“政府与市场”的有效组合

类比生产可能性边界(PPF, Production Possibility Frontier)，一国的制度也有其相应的制度可能性边界(SPF, System Possibility Frontier)。社会的偏好决定了无差异曲线U的位置与形状，其与SPF相切的一点(E1、E2)，即为制度组合最优点。当“强政府”处于主导地位，SPF相对平缓，市场机制无法实现其目标，而U相对陡峭(如U1)，民众对计划的政府干预信赖度较高；当“强市场”处于主导地位，SPF相对陡峭，市场将会挤出政府，而U相对平缓(如U2)，民众偏爱自由、独立的市场安排。

首先，我国企业和个人的经济安全，包括老年保障的生活安全都属于政府的管理范畴，政府是天然的“强政府”，市场保障功能弱，民众的自我保护意识也弱，政府习惯替代民众行事，这就决定了养老保险制度改革过程中政府的成分偏高。其次，市场化推进改革更多是依靠政府的意愿而不是由供求关系决定自发形成的市场体系，“弱市场” 被动形成。再次，养老保险渐进式的改革决定了政治权力者对资源的控制和分配要有持续性和公平性，政府提出政策的重点应该是向特定群体提供特定保护，将保障的覆盖面不断扩大，实现养老保险的再分配功能。因而，只有政府能够推动旧制度的变迁，打破制度不均衡的局面，从而打破不同身份所享有的养老待遇差别，保障民生和分配公平。

综上，在我国养老保险制度不断优化与整合的过程中，人们对政府干预的接受度较高，倾向于将决策权让渡于政府，所以形成了陡峭的无差异曲线U1。而从碎片化的养老保险制度到养老金并轨的过程中，政府解决横向不公平的力度更有效，市场积弱，形成了平缓的SPF曲线。结果就是，形成了政府占比较高的均衡点E1，导致了“强政府+弱市场”格局的产生并得以延续。

四、政府与市场关系的重塑：“有效政府+有效市场”

伴随养老保险体系的不断优化，政府和市场的关系也应该持续调整。脱去外在利益的修饰，摒弃部门看法和局部利益，政府与市场应该是合作与竞争的关系，是实现保障目标的工具，而不是此消彼长的行为主体或是单纯的替代或补充。

政府强弱市场强合作伙伴关系“守夜型”政府“有效政府”与“有效市场” 缺乏监管多支柱均衡发展 利益驱动可持续性强弱“干预性”政府不可持续性保障层次不均衡市场被动式发展

图2政府与市场关系的博弈矩阵

(一)加快政府转型，履行“有效政府” 职能

一个有效的政府，能够对市场经济和个人活动起催化、促进和补充作用。既要提高政府自身的效率和使用公共资源的效率，也要提高和改进政府的治理能力。从“无所不管”转向“有限领域”，从“过度干预”转向“适度干预”。

对于养老保障，政府不必大包大揽。一是在养老保险外部，厘清养老保障与公共财政的边界，正确认识和明确它们的功能定位，这也是厘清养老保障领域政府和市场关系的核心问题。二是在养老保险内部，要进一步构建和促进多支柱多元化的养老金市场。继续完善并发挥第一支柱“保基本”的作用，并逐步降低第一支柱的保障水平，适当降低基本养老保险费率，减轻政府财政负担、降低企业用工成本、降低个人参保成本。在发挥政府作用的同时，引入市场机制，发挥年金市场提高保障民生的重要作用，从而满足公众多样化、选择化和个性化的保障需求。这就意味着政府要把握自己的定位，有意识地逐步退出“干预”的领域，站在更高的高度来组织、调动和协调相关社会资源，使政府和市场有机的结合，最大限度地促进发展以市场为基础的第二支柱和第三支柱，促进退休收入来源的多元性，强调个人养老责任意识的增强。同时，政府应该为年金市场提供必要的政策环境支持，通过税收优惠等政策，引导并激励年金市场的快速发展。

(二)尊重市场规律，建立“有效市场”机制

一个有效的市场，能够尊重供求规律和价值规律，能合理地配置优化资源。首先，养老年金市场(企业年金、职业年金和商业年金)的发展实际就是市场向社会管理领域渗透的过程。要尊重市场规律，推行市场化的年金市场发展趋势，在当前政策支持的设计中培育养老金市场，对其角色的定位进行前瞻性、系统性的规划，努力构建基本养老保险与养老年金市场的协同发展，打破第一支柱“一枝独大”的保障局面，逐步提高第二、三支柱的保障水平。

其次，我国企业年金有极大的发展空间。针对企业年金的新型税收优惠政策已经实施了一年多，虽然税收优惠政策的实施效果还没有完全显现，但不可否认的是，EET型的年金递延纳税政策会对企业年金未来的发展起到一定的推动作用，提高个人和企业参加年金计划的积极性。同时，加大企业年金的宣传力度。转变公众的养老观念, 养老不能完全依赖于政府,个人和企业都应该在其中承担相应的责任，为职业年金的发展做好榜样。要积极发展个人、团体养老等保险业务，鼓励和支持有条件的企业通过商业保险建立多层次养老保障计划，适时开展个人税收递延型养老保险产品试点。通过个人税收递延型养老保险，投保人在税前列支保费，在领取保险金时再缴纳个人所得税，享受一定的税收优惠，由此提高个人购买养老保险的积极性，促进我国商业养老保险市场的繁荣发展。

最后，养老金体系需要与资本市场互动发展。养老金的投资与管理都离不开发达完善的资本市场。在我国经济下行进入新常态和通货膨胀并存的双重压力下，“保值、增值”始终是养老金运营面临的最大风险。*陈莹莹：《关于发展我国养老金融的观点综述》，载《经济参考研究》2014年第10期。从发达国家的发展经验看，离开资本市场，养老金的“增值、保值”就失去了依托和运作的平台。“有效市场”离不开“有效政府”的监督和监管。养老金体系的良好运作，需要一套前后衔接、行之有效且完善的制度设计，要有经验丰富且高效的投资管理团队、丰富多样的投资工具以及严格的投资管理体制，以确保投资安全。这些都有赖于政府提供恰当的政策框架和管治办法，良好的制度设计和监管政策促进金融市场的成熟和逐渐完善。*殷兴山：《养老金融视域的政府与市场》，载《武汉金融》2012年第2期。

养老金制度安排必需科学的顶层设计和坚实的社会共识，即坚持“起点公平”“制度有效”“基金持续”。其中，“起点公平”是顶层设计的基础，养老金并轨已经实现了“起点公平”。那么“制度有效”和“基金持续”就成为今后发展面临的主要挑战。其中，“制度有效”是对多层次养老金结构的要求，“基金持续”是应对未来老龄风险的重要保障。这就要求政府在履行职能的基础上，尊重市场规律，政府与市场协同促进、共同发展，努力实现“有效政府”与“有效市场”的格局。“有效政府”与“有效市场”是“强政府+强市场”模式中的最优组合，也是我国现阶段养老保险制度优化过程中政府与市场关系的终极目标。*[美]维托·坦茨:《政府与市场——变革中的政府职能》，第109—110页，王宇等译，商务印书馆2014年版。政府与市场由“博弈对手”走向“伙伴关系”是必然的，逐渐淡化“政府主导”或“市场主导”的思维模式，换之强调政府作用与市场机制的有机结合，充分发挥政府财政资源和市场经济制度的优势，构筑兼顾公平和效率的养老安全网，提升民众满意度，在保证保障水平的前提下共同合作促进多支柱养老保险制度的均衡、可持续发展。

【责任编辑：肖时花】

【基金项目】国家社会科学基金后期资助项目“人口老龄化背景下我国社会养老服务体系建设创新研究”(13FRK002);吉林大学基本科研业务费项目“深化养老保障改革顶层设计研究”(2016BS022)

【收稿日期】2015-12-05

【中图分类号】F842.6

【文献标识码】A

【文章编号】1000-5455(2016)01-0157-05

(作者简介:韩烨，吉林长春人，管理学博士，吉林大学哲学社会学院讲师。)