彭中礼



政策概念的法规范分析
——基于1979—2016年现行有效法律文本的解读

彭中礼

摘要：作为我国法律体系当中的一个重要法律概念，“政策”极少在法规范意义上得到解读。从法律形式角度看，自1979年至2016年3月10日，共计有88部法律(含宪法)247条条文直接使用了政策概念，使用频次达306次；从制定主体来看，法律将“国家”“政府”和特定领导机构视为政策的主要制定主体；从表现形式来看，法律所认可的政策种类形式多样。随着法治的发展，政策的法律地位发生了巨大变化，但是政策概念在法律中的使用频次并未逐步减少。民事法律当中政策概念使用多，刑事法律当中基本不使用政策概念；实体法当中政策概念使用多，而程序法当中政策概念非常罕见。而且，政策具有独立于法律之外的规范性。从功能来看，政策在我国法治发展过程当中具有规范行为、价值定位和导引发展的作用。从类型来看，法律当中的政策主要有法律之上的政策、法律之中的政策和法律之下的政策。在推进法治中国建设的背景下，政策法治化是当代中国的一个重大课题。

关键词：政策；法治；规范分析

一、问题与分析进路

当代中国的法治建设，是在与人治观念做斗争的基础上不断前进的。在传统的法治观念当中，“政策”就是人治的重要表征。特别是通过反思新中国成立后的前三十年历史，人们发现，政策治国虽然促进了新中国的发展，但是也带来巨大灾难。因此，1979年改革开放以后，基于历史的深刻教训，人们对政策抱持着极大的戒备态度，这种戒备态度在法学界的体现之一就是漠视对其进行学术研究。……