摘 要：任何学科在其形成和发展的过程中，都离不开经典之作来为其体系的构建提供基础性、普遍性的规律和准则，行政学作为一门新兴的学科也不能例外。威尔逊对行政学的研究，开启了公共行政学的大门，其研究思想中蕴含的作用和价值足以让我们震撼并吸引着我们不断地去挖掘和发现。

关键词：人事行政思想 行政学研究 威尔逊

伍德罗·威尔逊，美国现代公共行政学理论的奠基者，学术界普遍认为公共行政学始于其于1887年在美国的《政治科学季刊》上发表的“行政学研究”一文，他提出要研究国家的行政管理、建立有关行政的相关科学、并对行政学研究的对象及其主要内容提出了设想。他的卓越才华和严密的逻辑说服力为行政学在19世纪开辟了一席之地，并在之后的时间里学者们围绕其提出的“政治与行政二分法”，继续将其思想发扬光大，使行政学慢慢成为了一门日渐独立的成熟学科。正如美国著名的管理学家丹尼尔·雷恩所说：“今天是我们全部过去的协力结果，明天也将是这样。对于管理学家来说，历史中存在着许多教训，而其中最重要的一个是，把过去的研究作为一个序幕”。

一、行政学研究总述

1.行政学研究的具体任务及目标。从威尔逊的著作中可以看出，他主要是从行政学研究的起点和具体内容两个方面出发，对行政学研究的首要目标和任务作了清晰的概括和界定。他指出：“行政学研究的第一大目标就在于了解：首先，政府机构能够做哪些工作；其次，政府如何有效率的做”。在他看来，有关行政学的研究主要应做好两个方面的工作：一是从行政职能这个角度出发，探讨行政学的起点是什么，换言之就是行政学首先一定要清楚政府的管理范围即政府应该管什么不应该管什么。另一方面，行政学还必须去研究政府怎样去做这些事情。也就是说政府具体要用什么方式、方法去处理日常行政事务，才能有效地完成政府行政工作，提高行政效率。威尔逊还指出：行政管理的领域尽管是一种事务性的领域，但对行政学的研究不能仅局限于那些形式单一的技术内容之上，作为政治学下的一个分支学科，行政学必须在政治学理论的基础上，对行政管理的各个方面展开深入细致的探索，这样才能扩大行政学研究的维度。因此，“行政管理研究的目的就在于把行政方法从经验性试验的混乱和消费中拯救出来，并使它深深根植于稳定的原则之上”。

2.行政学研究的历史必然性。相对政府而言，行政机关几乎与其同时产生，自从有了政府，行政机关也就随之出现了，并成为政府最为明显的部分，为什么行政学在行政机关产生之后迟迟没能出现呢？对于这个问题，威尔逊通过对政府发展的历史脉络来进行论证的。“在早期时代，政府所遇到的困难事情几乎都出在政府结构方面，因此，结构问题就成为引起人们关注的焦点，当时在行政管理领域很少或几乎没有遇到头疼问题，至少没有引起政府官员特别关注的问题，那时候，政府的职能很简单。”在很早以前，人们的行为方式特别单一，对于政府来说，他们没有必要也不需要花费大量的时间在行政管理方面去思考和探索，更多的是去思考如何才能更好地统治他们的国家，管理好他们的臣民以不至于他们起来反抗。在当今社会，随着时代的进步，人们的思想越来越活跃，人们不再是以前政府下的公民了，他们有更多的服务需要政府来提供，有更多的困难需要政府来帮助，“执行一部宪法比制定一部宪法更要困难得多”，“政府的职能变得更加复杂和更加困难，在数量上也同样大大增加行政管理部门将手伸向每一处地方以执行新的任务。”面临如此现实困境，作为政府又不得不去满足公民的合理需要，但只有理论是仅仅不够的，还需要实践去进行指导，政府的这种发展演变的历程客观催化了行政科学的产生，对于行政学的研究是一种历史发展的必然。

3.行政学产生的历史背景。行政学最初开始在欧洲诞生产生，威尔逊分析了美国和欧洲国家不同的政治体制，各自面临的任务以及在环境等诸多因素影响下分析了行政学之所以在欧洲产生的原因。一个国家的政治体制不同、历史背景不同、社会环境不同，因此他所关注的主要治理方面也会有所不同，在对待公民的态度和对公民诉求的回应也不相同。在欧洲国家里，政府对人民的意愿并不重视，他们不是依靠民意来进行管理，他们更多的是通过权威去进行统治，因此，可能会更加注重方式和手段的问题，而美国却与此恰恰相反。“欧洲国家和美国的政治史不是一部发展行政管理的历史，而是一部关注立法工作的历史，不是改革政府組织结构，而是制定法律的历史。”从行政学的历史起源来看，尽管它源于欧洲，但从威尔逊的分析观点来看，其并不赞同走欧洲式的发展道路。在他看来，美国式发展道路要比欧洲式发展道路好走得多，与此同时，他也不否认会有更好的情况出现——既要具有民主自由精神而又同时具有非常熟练的实践能力。

4.行政学研究的对象和主要内容。行政学研究的对象和主要内容究竟是什么？带着这个问题，威尔逊运用历史比较分析法在对行政学研究的现状、发展模式及其起因进行了表象与实质层面的思考后，深入的分析了这个问题。威尔逊借用了德国政治学家布隆赤里的观点并指出：政治是在重大而且带有普遍性的事项方面的国家活动，而行政管理则是国家在个别和细微事项方面的活动。因此，政治属于政治家的特殊活动范围，而行政管理则是技术性职员的事情。威尔逊指出，行政学脱胎于政治学。政治学主要研究政府的主权、本质和地位、权利的“构成方式”、政治力量、政治制度、国家性质等有关国家的根本制度的基本理论；行政学则侧重于研究政府的具体行政管理过程。行政学研究的目标在于了解：首先，政府能够适当地处理和完成什么样的工作；其次，政府怎样才能够以尽可能高的效率以尽可能少的成本、费用、资源来完成这些适当的工作。可见，弄清楚政府能够“适当”并且成功地承担什么职能是行政学研究的首要目标，行政学应该以行政职能作为其研究的起点；其次就是要研究政府如何进行管理，才能提高行政效率，成功地完成任务。这些构成了行政学各个部分的具体研究内容。

5.行政学研究的方法。在整个政治学领域里，威尔逊认为，似乎没有任何领域比行政学这一领域能够更为安全地使用历史比较分析法了。在从历史的角度出发，进行比较研究时，可以选择与我们自己完全不同的政治环境。而在进行比较时，美国自己的政策则应该成为所有理论的试金石，为了适应习惯，首先要进行试验性的实践，而不是教条式的设计。总之，世界性的“做什么”永远应该由美国式的“如何做”所支配。总的来说，历史比较法为我们的行政研究提供了一种新的方法，大大扩展了我们可以学习的领域和范围，提供了一种全新的特殊的视角。在当代中国的行政管理的研究当中，也应该尝试同历史背景、现实条件不同的西方国家的行政政策中吸取借鉴经验，并在对其他国家的研究中，重新审视本国的政策，进而取得进步。

二、威尔逊的人事行政思想

在美国这样的所谓民主制国家里，各政党为了维系美国式的民主，实行的是多党轮流执政，这样的一种制度不可避免地就会导致党争的混乱。政党分赃在当时的美国颇为受到国人的诟病，任人唯亲、用人不当，造成了政府资源的严重浪费，执政党在位期间，徇私舞弊，贪污腐败，不顾全国人民的利益，行政效率极其低下，政局动荡，管理局面十分混乱。这样一种混乱无序的状态严重的激起了美国人民的不满，改革官吏制度迫在眉睫。1883年，美国国会通过了《彭德尔顿法》，开始实行功绩制，政党分赃制被正式废除。文官制度继政党分赃制后应运而生，把行政管理从政治领域分离出来，使其得到了健康自由成长的空间，为美国后来人事制度的建设打下了坚实的基础。威尔逊认为：理想模式的“人事制度”是通过建立一个有文化道德和独立自由精神的文官制度，这种方式就是要通过选举，反复性的公开协商。与此同时，威尔逊还提出要对文职官员实行竞争性考试，使他们增长能力，更好地完成工作。这一思想对各国的人事制度影响深远，到目前为止，很多国家挑选政府官员都实行竞争性考试，只有考试合格的官员才能进入政府办公，整体上提高了政府官员的素质。

文官制度的应运而生，填补了行政管理领域里对人事的需求，也正是文官制度的出现，使行政逐渐发展成为一个独立的技术性领域。文官制度所提供的是一种在政治上中立，受過严格的专业训练，能够兼顾民主与效率，具有职业精神的文官队伍。但对于文官制度的改革，威尔逊也存在一些担心，他认为文官制度会引起一些官僚主义作风的出现。尽管如此，我们也不能否定文官制度在行政发展历程中的积极作用，我们所能做的就是批判性的去吸收其精华，摒弃那些消极的思想。时至今日，我们在建立和完善行政体制的同时，要积极防止官僚制弊端的蔓延。威尔逊提出，行政管理人员特别是行政领导应该主动积极地克服官僚主义。威尔逊在《行政学研究》一文中提出：“只有当一个国度的全部国家机关与人民、人民领袖以及普通僚属的共同政治生活隔离的时候，官僚主义才有可能生存。官僚主义者的动机、目标、政策和标准必然是官僚主义的。我们规定所有的部长都必须是真正为人民服务的，因而对于在真正为人民服务的部长领导下履行任务的官员们，要想指出他们无耻的独断专横的任何实例，看来是很困难的”，从此我们可以看出，威尔逊特别强调政府官员应该具有良好的态度，他强调政府官员，尤其是行政领导应该带头克服官僚主义。此外，对于如何提高政府官员的工作质量，他也提出了自己的看法。在威尔逊看来，高薪、优厚的福利待遇和良好的职业发展是提高官员工作质量的重要途径。他清楚地认识到了满足人的不同层次的需求与开发人的潜能进而提高工作效率之间所具有的内在联系。这对于我国人事制度的改革也具有一定的借鉴意义。

三、结语

威尔逊作为行政学的奠基人，他的最大贡献就是提出了政治与行政二分原则的思想，这一思想是行政学赖以成立的前提条件，从此之后将行政学作为一门的独立的学科从政治学中分离出来。这里所说的分离不是完全的摆脱与政治学的关系，诚如丁煌所言：“政治学是行政学的直接理论基础，以至于人们把这两门学科比作根与树、花与果的关系，即行政学之树源于政治学之根；政治学之果，结于政治学之花。从学科发展的历史来看，行政学也是从政治学中分离出来而成为一门独立学科的”。威尔逊提出的人事行政思想对各国的人事制度建设做出了巨大的贡献，他主张改革文官制度，对政府中的文职人员进行竞争性考试，以此来筛选合适的政府工作人员，这一制度对我国的影响颇为深刻，我国当代的各种形式的公务员制度无不借鉴这样的思想，来选择合适的政府人员，从而进一步提高我国公务员的素质。威尔逊提出针对政府人员的福利制度，认为要想让政府人员保质保量地完成工作，提高工作的质量，就要给他们提供大量生活费用补助，保证生活质量，同时通过晋升这一方式来使他们把为公民提供服务变成一种兴趣。这对后来各国的人事制度产生了深远的影响，诸如后来西方国家提出的高薪养廉等制度就是源自与此。

参考文献：

[1]谢秋运. 威尔逊的行政学思想[J].闽江学院学报，2004（1）.

[2]彭和平、竹立家等编译：《国外公共行政理论精选》，第14页，中共中央党校出版社，1997年版.

[3]祁翔. 威尔逊行政学理论浅析[J].华商.

[4]丁煌. 威尔逊的行政学思想[J].政治学研究，1998（3）.

[5]丁煌.西方行政学说史[M].武汉大学出版社，1999.

作者简介：张淼（1992.09—），女，汉，籍贯：内蒙古阿拉善盟，陕西师范大学，研究生，学院：政治经济学院，专业：行政管理，研究方向：电子政务与政府管理创新。