杨帆

[摘要]随着市场经济迅猛发展，现有的城乡二元制结构成为全面深化改革的掣肘。农地三权分置改革旨在打破原有的城乡二元制结构，在保证农村土地集体所有制的前提下，鼓励经营权有序流转，促进生产要素在城乡间优化配置，推动城乡二元体制向城乡一元体制过渡，从而进一步推动全面深化改革。但由于传统城乡二元体制的限制，三权分置难以有序开展，必须优化上层建筑，建立配套机制，防止土地私有、非粮化和损害农民权益等诸多风险。

[关键词]城乡二元体制；三权分置；土地流转

[DOI]1013939/jcnkizgsc201621233

三权分置改革是深化农村土地制度改革的中枢，将有力推动城乡一体化。一些学者从土地经营权流转的角度研究如何放活土地经营权、引导经营权有序流转，也有学者从合法性、制度创新等角度去探究如何更好地实现三权分置。但以城乡二元体制为依托对农地三权分置改革的研究却较少。本文基于城乡二元体制背景对农地三权分置改革的合理性与创新性进行研究，探究如何更好地借助三权分置的推力促使城乡二元体制向城乡一元体制的转变，并提出相应的政策建议。

1城乡二元体制背景下三权分置改革的合理性与创新性随着全面深化改革的不断深入，城乡二元体制已不适应新形势的需要，中央据此提出“城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍”[1]，并主张促进城乡一体化。在城乡二元体制的背景下，原有的两权分置模式已不再适应社会变迁的要求。当前，在坚持农村土地集体所有的前提下，将经营权从承包经营权中分离出来，鼓励农地有序流转，既保护了农民权益，又放活了土地经营权，引导资本、人力、土地等生产要素在城乡之间优化配置，促进城乡一体化发展。因此，城乡二元体制下的农地三权分置改革有其合理性与创新性。

11三权分置改革保护农户承包权益，鼓励适度规模经营

首先，随着城镇化快速发展，越来越多的农民外出务工。但原有的两权分置使他们难以流转土地，导致部分农民被土地所束缚或者造成农地的荒废，从而一定程度上造成了劳动力、土地资源的浪费。而农地三权分置改革既保留了他们的土地承包权，又允许他们自由流转土地经营权，顺应了农民保护自身承包权益的意愿，也使得土地资源得到合理高效的利用。其次，对于真正愿意留在农村务农的农户而言，两权分置的土地制度使得他们难以扩大经营规模，也就无法从现代农业生产经营中攫取更多利益。在此前提下，三权分置改革强调尊重农民主体意愿，允许土地自由流转，引导农民适度规模经营，培育种植大户、农业企业等新型农业主体，发展规模化、集约化、机械化的现代农业。

12三权分置改革促进生产要素的优化配置

首先，促进劳动力的优化配置。三权分置改革允许土地经营权的有序流转，一方面使得具有较强农地经营能力的种植能手能够承包更多的土地进行规模化生产；另一方面对于农地经营能力较差的农民能够流转土地经营权，进入收入更高的城市工作。其次，促进土地资源的合理高效利用。农地三权分置改革引导土地经营权在农民和新型经营主体之间、农民相互之间有序流转，在市场杠杆的作用下，土地流向效益更高的地方，有益于提高土地资源利用率。再次，有利于资本的优化配置。三权分置改革使得农民有权将土地经营权向金融机构进行抵押融资，赋予农民更多的财产权，为农村经济发展注入了坚实的资本。最后，有益于企业家才能的优化配置。农地三权分置改革鼓励新型农业主体参与到农业经营中来，携带先进技术和管理经验的新型经营主体给农业发展注入新鲜血液，有利于提高农业生产技术水平，加强农业生产能力建设。

13三权分置改革有助于统筹城乡发展，促进城乡一体化

首先，三权分置改革促进农民城市化。农地三权分置改革极大地解放了生产力，促使农村剩余劳动力转变传统的耕地观念，自发向城市转移，以获取更高的收益；其次，三权分置改革赋予农民更多的财产权。在坚持集体土地所有的前提下，三权分置改革放活土地经营权，使得农民有权进行土地经营权流转和规模化经营，一定程度上增加了农民收入，有利于缩小城乡收入差距；最后，三权分置改革引导城市拉动农村经济增长。农业发展要“尽快转到注重提高质量和效益的集约经营上来”[2]，在新型农业经营主体参与农业生产的过程中，必然需要农村的自然、技术、人才等多种资源来发挥作用，通过城乡之间资源的合理流动和配置，提高农业产业绩效，稳步提升农业综合生产能力，从而带动农村的经济发展，加快城乡一体化进程。

2城乡二元体制对三权分置改革的掣肘

城乡二元体制最明显的特征表现为城乡之间缺乏人口和资源的流动，也是实现我国农村现代化的最大障碍。当前，城乡分割对立的二元社会经济结构制约着农地三权分置改革的推进，使得城乡差距过大，从而制约了城乡一体化发展，也不利于社会的和谐稳定。

21城乡二元体制严重阻碍了农民的城市化，限制了土地有序流转在城乡二元体制下，由于户籍、教育、医疗、养老等多方面的壁垒，即使三权分置允许土地自由流转，农民所享受到的也仅仅只有土地流转所带来的收益，远无法享受市民待遇。在当前三权分置体制下，为了追求更大的经济利益，农民往往会将自己碎片化的承包地流转出去，而自己则会选择进城务工，但在进城务工的过程中，农民往往无法从中获得与其付出的劳力相对等的待遇和城市身份。因此，他们一方面会选择留在熟悉的农村，继续原有的生活模式；另一方面则在城镇工作期间仍惦念家乡土地，以备回归农村之用。不管是何种结果，都会导致农地的碎片化和使用期限的短期化，从而违背了培育农村新型主体、统筹城乡发展、推动城市化发展的初衷。

22城乡二元结构限制资源的合理流动，影响城乡经济协调发展三权分置是为了适应现代农业发展现状适时提出的合理政策，其出发点主要是为了促进土地流转，但城乡二元制结构的存在恰恰限制了土地的有序流转。由于耕地承包法规定土地流转要根据村民的意愿，由此产生了这样一个问题：该村农地难以流转到城镇居民与非该村村民的手中。另外，城乡二元结构分割对立的现状导致城乡之间缺乏互动，技术、人才等资源难以自由流动，限制了农村经济发展，进一步制约了社会资源的优化配置。因为大多数人都是“经济人”，他们经济活动的出发点往往是自身的利益，在城乡二元结构背景下，农村经济缺乏活力，以至于大量人才和技术不愿进入农村，而农村人才又进一步流失，最终导致农村经济活力持续性不足，城乡差距越来越大。

23城乡二元结构限制了土地发展权

土地在工业用途或者城市化的进程中产生的收益远大于其在农业用途中的效益。我国实行土地用途管制制度，“严格限制农用地转为建设用地”[3]，也正是由于城乡二元结构下国家对土地用途的垄断，集体土地想要变成建设用地必须经过严格的审批，然后才能将其转变为国有土地以更好地开发利用。而三权分置则强调要在坚持农村土地集体所有的前提下，放活土地经营权，引导土地自由流转，促进土地发展。此外，作为农业用途的土地，其收益仅仅只能依靠于土地的自由流转。集体控制着土地的所有权，也就意味着土地真正能够带来的稳定地租最终还是属于集体的，而农民则需要承担在当前城乡二元结构土地流转市场不完善的情况下土地难以流转出去的风险，相对而言，其从中所能获得的地租不仅是不稳定的，而且是极少的。

3城乡二元制视角下推进三权分置改革的政策建议当前，城乡二元体制是实行农地三权分置改革诸多瓶颈中的关键所在。因而在城乡二元体制的背景下，实行农地三权分置改革，难免会有所限制，这就需要我们采取相应的措施，突破城乡二元体制的束缚，推进三权分置改革顺利进行，逐步形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，真正做到农村与城市共同分享现代化成果。

31三权分置改革要“把握现代农业的多元化特征”[4]，培育多元新型农业经营主体，构建新型农业经营体系针对现有农地产权制度的不合理，要从以下三个方面充分发挥三权分置改革中新型农业经营主体的作用价值。首先，要加大农业经营扶持力度，促进土地资源合理配置，使愿意种地的人获得更多的经营权，使外出务工的人能够有序流转土地经营权；其次，要重视家庭经营的基础性地位，建立新型职业农民制度，培育多元新型农业经营主体，给土地经营流转注入新鲜因素；最后，要提高农业规模化、产业化水平，创新农业新型经营方式和体制机制，构建新型农业生产关系体系。

32三权分置改革要强化新型农业经营主体从事农业生产的监管与教育首先，建立资格审查制度。在新型农业主体进入农业生产之前，要对其进行资格审查，以确认是否符合准入资格或是否具备准入条件，这需要乡镇、农村两级机构共同审查。其次，规范参与程序，定期与不定期的检查监督相结合，以防止企业钻法律的空子，逃脱责任，最终让农民为“不利后果”埋单。再次，鼓励村委会及农民对土地用途的监督，防止土地滥用和土地肥力的过多开发，破坏生态环境，危害国家粮食安全。最后，加强对农民及新型农业主体农地政策、法规及农业技术的宣传教育，提高其主体意识和种植水平，保障农地的可持续发展能力。

33三权分置改革要加强配套制度建设，防止非粮化、损害农民权益等诸多风险两权分置到三权分置的转变需要相应的法律法规作出有效的制度回应。在我国相关法律法规尚且不完善的情况下，为更好地推进农地三权分置改革，须尽快制定、修改农地经营权流转等方面的制度规定。一方面，要“完善征地补偿机制，保障农民合法权益”；另一方面，要规范确权颁证程序，加强配套制度建设；与此同时，实行三权分置改革还须强化对新型经营主体租赁农户承包地的监管和风险防范，严防部分地方政府与工商企业勾结形成资源垄断、危害农民利益，推动三权分置改革有序开展，从而推动城乡一体化。

参考文献：

[1]习近平关于《中共中央全面深化改革的若干重大问题的决定》的说明[J].实践，2013（12）

[2]农业部国家发展改革委科技部财政部国土资源部环境保护部水利部国家林业局关于印发《全国农业可持续发展规划（2015—2030年）》的通知[Z].2015

[3]王明华，王淑贤消除城乡二元结构推进中国农村现代化[J].农业经济问题，2001（2）

[4]陈锡文，赵阳，陈建波，等中国农村制度变迁60年[M].北京：人民出版社，2009：66