吴德贵

“治国经邦，人才为急。”科学发展，人才为先。人才资源是第一资源，是战略资源，是一切资源中最重要的资源。实行人才优先发展，是尊重知识、尊重人才的现实表现，是兴国强国的必由之路。2014年6月9日，习近平同志在中国科学院第十七次院士大会、中国工程院第十二次院士大会上指出：“要把人才资源开发放在科技创新最优先的位置，改革人才培养、引进、使用等机制，努力造就一批世界水平的科学家、科技领军人才、工程师和高水平创新团队，注重培养一线创新人才和青年科技人才。”他还强调：“人才是衡量一个国家综合国力的重要指标。没有一支宏大的高素质人才队伍，全面建成小康社会的奋斗目标和中华民族伟大复兴的中国梦就难以顺利实现。”为了深入贯彻十八大以来党中央一系列决策部署和习近平总书记系列重要讲话精神，更好地实施人才优先发展战略，加快建设人才强国，最大限度地激发人才创新创造创业活力，如期实现全面建成小康社会的奋斗目标， 2016年3月22日，中共中央印发了《关于深化人才发展体制机制改革的意见》，《意见》从九个方面对深化人才发展体制机制改革提出了30条政策性要求。《意见》的颁布实施，对于促进我国人才事业更加科学的发展，具有重要而深远的战略意义。《意见》第八个部分提出，“建立人才优先发展保障机制，促进人才发展与经济社会发展深度融合”。本文拟围绕如何构建人才优先发展保障机制进行探讨，谈点个人思考与建议，同大家交流。

一、人才优先发展思想理念形成

人才优先发展理念，不是空想臆造出来的，它是伴随着人类社会发展与文明逐步形成的，既有历史必然性，也有现实针对性。从国际规律看，人才优先发展具有历史的必然性。纵观世界各国发展路径，大致分为两种，一种是选择人力资本投入优先的发展路径，尽最大的可能投资于人；另一种是选择物力资本投入优先的发展路径，社会财富大量投资于物。发达国家大多选择了人力资本投入优先的发展路径，而欠发达国家基本上选择的是物力资本投入优先的发展路径。实践证明，选择人力资本投入优先的发展路径，是明智的，是科学，是具有远见卓识的。那么，什么叫人力资本投入优先？什么叫物力资本投入优先？国际通行标准是7∶1，即物力资本投入是人力资本投入的7倍以内（含7倍）为人力资本投入优先，7倍以上则为物力资本投入优先。诺贝尔奖得主海克曼先生20世纪90年代中期曾经给出一组数据：美国是3.15∶1，韩国是8∶1，中国是12∶1。现在的情况虽然有了一些变化，但基本结构还是这样的。人才优先的根本要求是人力资本优先投资、优先积累，持续加大人力资本投资力度，不断增大人力资本存量，努力提高人力资本投资效率，尽快把发展路径调整到人力资本积累优先路径上来。人才优先发展历史必然性还有一个重要的理论依据，就是美国哈佛大学著名教授、全球第一战略权威、商业管理界公认的“竞争战略之父”迈克尔·波特提出的发展驱动力理论，他指出：“一个国家或地区经济发展大致要经历三个不同的阶段，人均GDP1000美元以下主要靠要素驱动，这是第一个阶段；人均GDP在1000-10000美元区间主要靠投资驱动，这是第二阶段；人均GDP达到10000美元以上则主要靠创新驱动，这是第三阶段。”中国的人均GDP2015年是7924美元，预计“十三五”末能达到1.2万美元，此时选择创新驱动是适时的明智的。正如习近平总书记指出的那样：“创新驱动的实质是人才驱动”。就是超前培养造就具有创新精神和创新能力的人才催生新经济的成长。从国内情况看，人才优先发展具有现实的针对性。笔者认为，党中央作出人才优先发展的决策部署是针对我国人才事业发展滞后性提出来的，是有很强现实针对性的。根据笔者的研究发现，在新中国成立后很长的一个时期里，我国人才事业发展存在着严重的滞后性，其表现有六：第一，人才资本积累滞后。具体表现在四个方面：一是人力资本存量不足，有专家曾经给出中美两国的人力资本存量数据，美国是200万亿美元，中国是163万亿人民币。无论是绝对数还是相对数，差距都是很悬殊的。二是国民教育经费投入不足，占GDP的比例偏低。中国和日本两国在人均GDP1000美元的时候，投资教育的费用大相径庭。日本1965年人均GDP1000美元，当年投资教育经费占GDP6.8%；中国2003年人均GDP1000美元，投资教育经费占GDP3.4%，相差一倍。三是研发投入不足。“十三五”规划提出，到2020年研发投入要达到GDP的2.5%。四是职工继续教育的投入不足。30多年前确定的占工资总额3.5%一直没有调整，很多企业到今天3.5%都保证不了。第二，人才培养开发滞后。我国人才培养总体滞后。突出表现有两个方面：一是高层次创新型人才严重匮乏。据制定《国家中长期人才发展规划纲要（2010—2020年）》时科技部提供的数字，全国仅有1万人，规划纲要确定的目标是2020年达到4万人。二是高技能人才严重短缺，供不应求，培养生成能力弱。第三，民族创造力开发滞后。表现有五：一是创业型人才严重短缺，创业难以带动就业。二是我国的大学生能够适应外企要求的人不足一成。三是全民族的创新创造能力培养开发不足。四是科技对经济增长的贡献率还不高。五是原创性科技成果占比还很低。第四，人才资源结构调整滞后。问题有二：一是人才培养和人才需求脱节。大学生“五族”（考研、考公、考证、结婚、啃老）现象不是少见。二是人才资源结构性矛盾依然突出，“九多九少”现象迄今没有得到很好解决，即传统产业人才多，高新技术人才少；计划经济人才多，市场经济人才少；继承型的人才多，创新型的人才少；低学历的人才多，高学历的人才少；中初级的人才多，高层次的人才少；机关事业人才多，企业单位人才少；东部地区人才多，西部地区人才少；单功能的人才多，复合型的人才少；内向型的人才多，外向型的人才少。这里需要特别指出的是人才资源产业结构亟待调整优化，要下大力为现代服务业的发展提供智力支持和人才支撑。在新经济时代，第三产业的发展水平已成为衡量一个国家和地区经济发达程度的重要标志。第五，人才制度改革滞后。影响优秀人才脱颖而出的体制机制障碍还没有完全革除。第六，人才发展理论创新滞后。人才学学科地位低，与人才事业的发展不相适应。以上问题足以证明我国人才发展与经济社会发展之间确实存在着滞后性，实施人才优先发展战略势在必行。

二、人才优先发展战略地位确立

人才优先发展战略是在我国人才事业漫长的发展过程中逐步形成的，它是人才事业发展实践的产物。新中国成立60多年来，人才发展大致经历了三个不同的阶段：

第一个阶段可称为“滞后阶段”，即人才发展滞后于经济社会发展。从新中国诞生到20世纪末，在长达50年的时间里，我国人才发展与经济社会发展是不同步的，是错位发展的，表现为人才发展严重滞后。由于当时经济基础薄弱，人们更多关注的是物力资本的投入，“见物不见人”的现象极其普遍，人力资本投入、人才资源开发提不上日程。这种滞后性在上一节已经做了较充分的分析论证。

第二个阶段可称为“同步阶段”，即人才发展与经济社会发展是同时谋划、同步推进、同频共振。时间是2001年到2010年的十年。其重要标志是2001年3月颁布实施的《国民经济和社会发展第十个五年规划》首次设专章部署人才事业，《规划》的第三篇第12章“实施人才战略，壮大人才队伍”，共698个字，从两个方面对“十五”期间人才发展做出了安排，后来的“十一五”和“十二五”规划也都是参照以往专章安排的。

第三个阶段可称为“优先阶段”，即人才发展优先于经济社会发展。起始时间是2010年。其重要标志有两个：一个是2010年5月25—26日在北京召开的第二次全国人才工作会议，党中央首次提出人才优先发展战略；另一个是2010年6月6日颁布实施的《国家中长期人才发展规划纲要（2010—2020）》，首次确立人才发展的24字方针“服务发展、人才优先、以用为本、创新机制、高端引领、整体开发”，“人才优先”被列为第二条，位次是很靠前的。2015年10月召开的十八届五中全会审议通过的《十三五规划建议》中，为了保证编制和实施好“十三五”规划，提出了十四个二级战略，包括“互利共赢的开放战略”“网络强国战略”“创新驱动战略”“国家大数据战略”“自由贸易区战略”“军民融合发展战略”“就业优先战略”“人才优先发展战略”“国家安全战略”“优进优出战略”“区域发展总体战略”“食品安全战略”“藏粮于地藏粮于技战略”“西部大开发战略”。在十四个二级战略中，只有人才和就业两个战略冠之以“优先”二字，充分表明党中央对人才和就业问题的重视程度。本质上讲，这两个优先发展的战略都与人才相关。2016年3月召开的两会审议通过的《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》第二篇第九章专章从“建设规模宏大的人才队伍”“促进人才优化配置”和“营造良好的人才发展环境”三个方面对实施人才优先发展战略进行了部署安排。至此，人才优先发展战略在我国就算正式确立了。

我国人才发展从滞后到同步，再从同步到优先，三个阶段两次飞跃，这是我们党关于人才发展思想和理论的两次重大飞跃。

三、人才优先发展基本内涵简释

人才优先发展不是空洞的理论，不能作为一般性口号去喊，必须明晰它的基本内涵。根据笔者的研究发现，截至目前，无论是人才理论工作者还是实际工作者，无论是党政机关还是企事业单位，无论是国有机构还是民营组织，对人才优先发展的内涵基本形成了共识，普遍认为，其主要涵盖四个方面：

一是优先创新人才制度。邓小平同志生前讲过，制度问题更带有根本性、全局性、长期性和稳定性。从现在起到2020年，中国人才制度创新的主要任务是加快推进法制化进程，努力做到用事业造就人才，用环境凝聚人才，用机制激励人才，用法制保障人才。要结合新时期人才工作的新任务和新要求，创新政策，健全法规，完善人才资源开发体系，为促进我国人才事业科学持续发展提供制度保障。

二是优先开发人才资源。加大人才资源开发力度，有效盘活人才存量，继续扩大人才增量，抓紧培养和引进未来经济和社会发展重点领域的急需紧缺人才，依靠人才资源的强大引导力和推动力实现经济社会科学发展。

三是优先优化人才结构。根据未来经济结构战略性调整和产业结构优化升级的要求，超前进行人才资源结构调整，提前做好相关人才储备，实现人才结构与经济社会结构相适应相匹配。

四是优先积累人才资本。人才优先的根本途径是确立人力资本优先投资、优先积累的原则，加大人力资本投资力度，提高人力资本投资效率，迅速增加人力资本积累，尽快把发展路径调整到人力资本积累优先路径上来。

四、人才优先发展保障机制构建

人才优先发展，理念已经形成，地位已经确立，内涵已经明晰，战略已经实施。但这还不够，这只是人才优先发展的第一步。人才优先发展，既是个理论问题，更是个实践问题。人才优先发展能不能落到实处、取得实效？能不能充分发挥人才资源对于经济社会发展的引领与驱动作用？更重要的是必须加快构建一套有利于人才优先发展的促进保障机制。根据笔者的初步研究，笔者认为，人才优先发展保障机制至少应该涵盖四个具体的机制。一是理念引领保障机制，二是多元投入保障机制，三是环境集聚保障机制，四是组织领导保障机制。下面做个简要的分析和探讨。

第一，理念引领保障机制。理念，任何时候都起先导作用。技术领先先一步，理念领先步步先。理念对于实践的指导作用任何时候都是举足轻重的。当前，全党全国人民都在学习党的十八届五中全会精神，全面实施“十三五”规划，要做的事情千头万绪，其中最要紧的事情就是深刻认识五大发展理念科学内涵，自觉地把五大发展理念贯穿到领导工作各方面、改革发展各环节、现代化建设全过程。五大发展理念，不仅适用于经济社会发展，同样也适用于人才事业的发展。只有认真落实好五大发展理念，才能切实保障人才事业优先发展。以创新理念引领人才事业，必须注重解决好两个问题：一是加大创新型人才培养开发力度，大幅度增加创新型人才供给，满足经济和社会创新发展的需要。二是要着力开发人才资源的创新能力，通过人才资源创新能力的提升，以创业带动就业，进而促成大众创业、万众创新社会局面的形成。2014年8月18日，习近平主持召开中央财经领导小组第七次会议，强调加快实施创新驱动发展战略，加快推动经济发展方式转变。习近平指出，“创新驱动实质上是人才驱动。为了加快形成一支规模宏大、富有创新精神、敢于承担风险的创新型人才队伍，要重点在用好、吸引、培养上下功夫。要用好科学家、科技人员、企业家，激发他们的创新激情。要学会招商引资、招人聚才并举，择天下英才而用之，广泛吸引各类创新人才特别是最缺的人才。”以协调理念引领人才事业发展，必须注重解决好两个协调、发挥好两个作用。第一个协调是，人才资源自身协调发展，六支队伍的建设要统筹兼顾；第二个协调是，人才资源发展同经济社会发展相协调。第一个作用是，发挥好人才资源对经济社会发展的推动作用；第二个作用是，发挥好人才资源对经济社会发展的引领作用。从发展趋势看，第二个作用越来越重要，越来越紧迫。瞄准世界科技前沿和产业高端，下大力气培养出能推动科技进步和产业升级的大师级人才。以绿色理念引领人才事业发展，必须注重解决好两个方面的问题，一是解决环保专业人才培养供给问题，以适应国家生态文明建设之急需。《国家中长期人才发展规划纲要（2010—2020年）》提出大力开发17类国民经济和社会发展重点领域急需紧缺专门人才，其中就包括生态环保人才。二是广泛宣传切实强化各级各类人才特别是各级领导人才绿色发展理念，并且把它变成行动上的自觉。以开放理念引领人才事业发展，必须注重解决好国内国际两个市场贯通和本土人才与外来人才融合。据权威机构发布的讯息，2015年，中国出国留学生51万人，同年学成回国41万人，呈现出改革开放以来留学生回国的最高潮。有研究指出，当一个国家或一个地区，人均GDP超过4000美元的时候，人才回流潮就必然会到来。我国去年人均GDP已接近8000美元，大量学子回归是必然现象。以共享理念引领人才事业发展，必须注重解决知识共享、人才共用问题，广泛吸纳各路英才服务于中华民族伟大复兴的宏伟大业。2014年5月4日，习近平同志在北大考察时指出：“发挥好各类人才的智慧，聚天下英才而用之。”

第二，多元投入保障机制。投入决定产出。没有投入就没有产出。这是经济学的基本原理。经济社会发展需要投入，人才事业发展同样也需要投入。实施人才优先发展战略的第二个保障机制，就是要确立人力资本优先投入、优先积累的发展路径。诺贝尔奖得主舒尔茨先生曾经对人力资本给出明确的定义，涵盖营养保健费、基础教育费、继续教育费和迁徙费用。两百年来，世界上曾经出现过三次成功的经济追赶，第一次是美国对英国的追赶。1820年，美国人均GDP相当于英国对73.3%，1870年相当于75.3%。然后开始起飞。1870—1913年GDP年平均增长率为9%。1900年，美国人均GDP是英国的89.2%，1913年超过了英国5.5%。与此同时，1870—1913年，也是美国人力资本对英国人力资本追赶的时期。美国1820年人均受教育年限相当于英国的87.5%，1870年相当于88.3%，1913年相当于91.2%。第二次是日本对美国的追赶。1950年，日本人均GDP相当于美国的19.6%，1953—1992年日本GDP平均增长率为6.5%，同期美国为3.0%。1992年，日本人均GDP相当于美国90.1%。与此同时，1913年，日本人均受教育年限相当于美国的68.2%，1950年达到美国的80.8%，随后大致保持这一水平。第三次是韩国对西欧的追赶。1965—1992年，韩国GDP年均增长率为8.8%。1973年，韩国人均GDP相当于西欧12国人均的24.3%，1992年上升到57.5%。韩国长时间保持经济增长，加速发展中等教育和高等教育起了非常重要的作用。1960年韩国实现了普及全民小学教育，这为劳动者受到良好的教育提供了基础。20世纪70年代，韩国高等教育入学率大约每10年提高20个百分点：1975—1985年，高等教育入学率从10%提高到30%，实现了高等教育大众化。三次成功经济追赶的背后，则是人力资本的优选追赶。发达国家与发展中国家的区别，表现为经济实力和科技水平，其实质则是国民受教育程度以及综合素养。习近平总书记在谈到衡量贫困家庭标准时讲到“四个看”，一看房，二看粮，三看劳力强不强，四看有没有读书郎。曾经有国内学者研究计算，一个孩子从出生开始到大学毕业，大约需要家庭投入48万元人民币，这是15年前的算法，现在48万元肯定是不够的，尤其是城市里。江苏昆山的做法具有普遍意义，值得学习借鉴。在构建人才优先发展投入机制时，要广泛动员社会各方面的力量，包括政府、企业事业单位、民营机构以及所有热心于人才事业的志士仁人，形成一种多元化的人才投资机制。

第三，环境集聚保障机制。良禽择木而栖，良臣择主而事。环境好，人才聚，事业兴；环境劣，人才散，事业衰。环境包括：硬环境与软环境；宏观环境与微观环境；物质环境与人文环境；工作环境与生活环境。环境是吸引力，环境是凝聚力，环境是竞争力，环境是生产力。新兴工业化国家的经验告诉我们，人才大量回归有三个重要的环境因素：一是人均GDP达到4000美元以上；二是产业技术资本密集达到60%以上；三是第三产业的贡献率达到64%以上。记得十年前笔者曾写过一篇文章，主张中国人才环境建设要坚持软着陆，就是首先着眼于软环境的打造，包括体制环境、法制环境、制度环境、政策环境、人文环境、人际环境等。因为，硬环境的打造需要一个较长的过程，不可能一蹴而就。首先致力于软环境打造，应该是发展中国家和欠发达地区的明智选择。

第四，组织领导保障机制。在实施人才优先发展战略问题上，组织领导是关键。要坚持党管人才原则不动摇。党委要统一领导，组织部门要牵头抓总，相关职能部门要协同配合，全社会要齐抓共管，集合多方面的力量保障人才优先发展落到实处。要坚持头头抓、抓头头，一级抓一级，一级带一级。各级各类组织的主要负责同志必须把精力聚焦在人才优先发展上，亲自抓第一资源和第一生产力。千难万难，一把手亲自抓都不难。要实行人才优先发展目标责任制，明确各级各类组织及其主要负责人抓人才工作的目标任务和职责要求，要把人才优先发展落实情况纳入考核组织机构及其领导人指标体系，列入领导干部年度述职重要内容，考核结果作为领导班子评优、干部任用的重要依据。要实行严格的奖励惩戒制度，大力表彰推动人才优先发展成效显著的单位和个人，对抓人才工作不力的单位及个人要采取组织措施。各级各类组织包括党政机关、企事业单位的负责人，都必须在思想上牢牢确立人才优先发展的战略地位，在行动上十分自觉地把人才工作放在优先考虑的位置。

（作者系中国人才研究会副会长，研究员；广西人力资源和社会保障客座研究员）