窦晨辉

【摘要】：二战至今，美国军事力量飞速发展，在结束了与苏联的两极争霸后稳稳成为世界第一军事强国，这些都与美军科学而高效的战略管理体系有着密切的关系。美国国防部PPBE系统是美军战略管理体系中非常重要的一个环节，本文对PPBE基本情况、运行流程和基本特點进行简要介绍，并总结归纳了PPBE系统所反映出的美军战略管理的普遍特点。

【关键词】：美军;战略管理;PPBE

引言：

习主席指出，军队能不能打仗、打胜仗，科学管理起着关键作用。要更新管理理念、完善管理体系、优化管理流程，提高专业化、精细化、科学化水平，推动我军向质量效能型转变，实现集约高效发展。1当前，国防和军队改革正如火如荼的展开，军队建设正在向“军委总管、战区主战、军种主建”的体制逐步转变，建立一套科学的战略管理机制对新时期我军建设至关重要。放眼全球，美军经过几十年的发展已经形成了一个庞大且细致的战略体系与战略管理体系，并推动着美国军事力量能够灵活适应日新月异的科技发展和风云莫测的国际形势。虽然美军的战略管理体系建立在其特定的政治制度和社会土壤之上，但在一定程度上反映出了信息化军队建设的一般规律。

从1947年颁布《1947年国家安全法》成立军事部及参联会，到1962年麦克纳马拉出任国防部长后推行新的“规划、计划与预算”系统（PPBS），再到1986年《戈德华特—尼克尔斯法》强化参联会主席战略规划职能发挥，美军战略管理的思想一直在实践中进步，直到2008年美国防部发布《战略管理规划》文件，战略管理才以正式文件的形式出现。文件中指出，战略管理决策主要流程是由“规划、计划、预算与执行”系统（PPBE）、国防采办系统（DAS）以及联合能力集成与开发系统（JCIDS）构成，其最终目标是对现有条令、组织、训练、物资、领导与教育以及人员和设施进行发展，以更好地实现战略目标。在PPBE、DAS和JCIDS这三大系统中，PPBE作为国防部资源分配的中心框架和决策过程，其作用发挥尤为关键。弄清楚PPBE的运行机制对理解美军战略管理的特点起着至关重要的作用。

1.PPBE概述

1962年，出身福特公司的美国防部长麦克纳马拉，以自身管理经验结合20年代美国管理学家弗雷德里克·泰勒提出的“科学管理理论”，在军队推行了“规划、计划与预算”系统（PPBS），从而结束了预算管理中军种各自为政的混乱局面。9.11事件后，世界战略格局的变化促使美军加紧推进战略转型，部队建设模式也从“基于威胁”转变为“基于能力”，原有的PPBS系统已经无法满足现实需要。国防部长拉姆斯菲尔德依据上世纪80年代管理学家汤姆·比德斯提出的“下放权力”理论，于2003年5月22日发布了“管理倡议决定913号”文件，正式使用PPBE系统代替PPBS系统。与PPBS相比，PPBE的预算与计划阶段同时展开，简化了计划与预算编制工作流程，提高了军费配置效率;实行预算年、非预算年周期为两年的运行制度，加强了预算决策的灵活性与时效性;增加了执行阶段环节，对规划、计划和预算环节进行不间断的审查与评估，确保资源配置的合理性。

2.PPBE运行流程

美国防部“规划、计划、预算和执行”系统是国防部资源分配与决策的核心流程，其最终目的是在有限的财政预算下将战略指导与战略优先事项转化为近期与长期的人力、物力、财力以及武装力量建设的详细计划，并通過反复评估和审查确保这些计划的科学性及合理性。

如果将美国国防部的战略管理体系看作是一个现代化的工业车间，那么，PPBE就是车间里一条精密的流水线。在这条流水线的起始阶段，也就是规划阶段，规划人员将《国家安全战略》（NSS）、《国防战略》（NDS）、《国家军事战略》（NMS）和《四年防务评估》（QDR）中涉及美军的 “能力需求”连同国会发布的“财政指南”，参联会主席的“参联会主席项目建议”（CPR）以及作战司令部的“综合优先列表”（IPL）进行综合考量，形成这一阶段的最终产物《国防规划计划指南》（DPPG）。下一阶段，在《国防规划计划指南》的指导下，计划与预算环节同时展开，计划阶段形成的《计划目标备忘录》（POM）经过“参联会主席项目评估”（CPA）和国防部费用与项目评估主任（DCAPE）领导的三星项目组评估后提交常务副部长咨询工作组（DAWG）;预算阶段形成的《预算估算提案》（BES），交由国防部管理与预算办公室（OMB）进行预算审查后递交国防部副部长，并更新未来财年国防项目（FYDP）。最后，计划与预算阶段的最终产物在国防部得以汇总，对于其中涉及的重大预算问题，各部门的主要领导都有一次机会向国防部长提出预算意见，最终形成资源管理决策（RMD）并与总统预算中军队预算部分实现对接，并再次更新未来财年国防项目。

3.PPBE系统反映出美军战略管理的特点

3.1以需求为牵引

要理解“需求牵引”，就要弄清楚两方面问题，既“需求是怎么产生的”和“需求如何牵引发展”。一、需求是怎么产生的。深入剖析PPBE的规划阶段不难看出，从国家安全委员会到国防部、参联会，再到战区和军种，每一级都有每一级的需求，可以说是逐级指导、逐级分解以及逐级确定。在《国家安全战略》界定国家利益、明确必须实现的国家战略目标之后，国防部据此在《四年防务评估》与《国防战略》中对国防优先任务与相关战略目标提出战略指导意见。参联会以《国家安全战略》和国防部文件为指导，在《国家军事战略》中为联合部队提供军事目的、途径、手段与风险等方面的指导。各军种部长和各战区指挥官负责组织本部门参谋机构，依据上述文件确定的战略目标，并结合各自实际情况与作战能力，制定自身的战略目标与力量发展需求。二、需求如何牵引发展。“基于能力”的部队建设模式决定了美军发展过程中能力需求对资源分配起到了决定性作用，能力上的需求往往会成为各部门制定规划的依据和考量，这点在PPBE的整个流程中都有体现。例如在进行规划初始阶段开展的超前评估（FEA），主要对战术航空器、综合空间与导弹防务、战略通信和信息作战、远程系统族、机载情报、监督与侦察、网络防护、全球态势、作战装备重新部署等方面上的能力欠缺提出需求，为军种部和国防部门制定计划和编制预算提供依据。再如作战司令部提交的综合重点清单，就是作战司令部根据能力差距评估（CGA）生成的重点能力需求项目，为国防部最终生成《国防规划计划指南》提供依据。

3.2以联合为统筹

伊拉克战争之后，美军对联合作战过程中出现的问题进行分析研究，认为现有的作战概念已经无法满足信息技术发展日新月异的未来战场。为解决这一问题，美军提出了“先天联合”的概念。“先天联合”较之以往的联合概念主要区别在“先天”二字上，其实质是实现军队在建设过程中的联合，而不是使用过程中再去联合。PPBE的整个过程都是以“先天联合”的思想进行统筹的，其主要表现在以下两个方面。一、由远及近的联合规划。美军一系列的战略规划文件，从最顶层的《国家安全战略》到各军种部的军种战略，在进行威胁分析时都会分为当前存在的威胁和未来可能的威胁，与之对应的就是当前应具备的能力以及未来要发展的能力。在进行战略管理时，美军往往会把发展应对或阻止未来威胁的能力作为优先发展项目，并以此引导现有能力的发展。PPBE系统规划阶段形成的《国防规划计划指南》与计划阶段形成的《计划目标备忘录》都是以未来六年為周期进行制定的，目的就是以长远规划引领现实发展。二、自上而下的联合模式。2003年以前，美军的需求体系是“自下而上”的，军种各自为政，只针对自身建设提出需求，需求实现后国防部再去考虑装备集成与联合作战的问题。这种联合方式是不完整的联合，各军种装备在进行互通互联时经常难以相互兼容。而在PPBE系统中，国防部和参联会占据着需求分配的主导权，各军种和战区司令部处于从属地位，在规划的初始就以联合为原则自上而下管理资源，交付部队的装备具备先天的联合性。

3.3以制度为保证

资源管理决策直接事关军队和国防建设的好坏，是影响战争胜负的关键因素，必须要靠科学、严格的制度作为保证。新制度经济学派的代表人物诺思认为：“制度提供了人类相互影响的框架，它们建立构成一个社会，或确切地说一种经济秩序的合作与竞争关系。制度是一系列被制定出来的规则、秩序和行为道德、伦理规范，它旨在约束主体福利或效用最大化的个人行为。”2经过十几年的发展，PPBE系统已形成了一套较为完善的制度，主要表现在;一、科学的运行制度。PPBE制度的科学性源自于其复杂的“文件观”和严谨的“过程观”。所谓文件观就是指在不同层级不同节点以形成阶段式文件的形式指导系统运行，如规划阶段形成的《战略组合评估备忘录》《国防规划计划指南》，计划阶段形成的《计划目标备忘录》，预算阶段形成的《预算估算提案》以及最终形成的《资源管理决策》，这些文件在逻辑上向下指导，对上支撑，左右衔接，形成系列，按照時间节点、有步骤地逐层细化充实。3所谓过程观，是指制定规划、执行决策、效果评估、决策调整这样一个连续循环的过程。PPBE系统无论是整个流程还是计划、规划、预算、评估四个部分，都是按照过程观“规划、执行、评估、调整”的要求严格落实。二、严谨的评估制度。与PPBS相比，PPBE最大的不同就是增加了执行程序，执行程序的主要作用是对以前项目的执行情况进行审查，并且与在OSD（国防部长办公厅）层面的PPBE活动一起进行。4可具体理解为，国防部及参联会相关审查评估部门在整个PPBE过程使用绩效度量准则对规划、计划、预算的结果进行评估，以确定是否符合军事战略规划，能否产生预期效益，并以此做出更科学的规划调整。三、严苛的法规制度。和中国的依法治军类似，美国在部队建设方面也很注重法规制度的运用，DoDD 7045.14《规划—计划—预算—执行过程》是国防部关于资源分配的主要指令，也是支撑起PPBE系统庞大的架构和复杂的流程的法理依据。PPBE中的流程虽多，却没有一件是可以领导拍脑袋决定的，无论是起止时间、负责部门，还是运用的手段、要达到的效果法规中都有明确的约定。

4.总结

PPBE系统只是美军战略管理体系中进行资源分配决策的部分，但是管中窥豹，可见一斑。美军的战略管理是一个长期性、全局性、系统性的高层集体动态工作过程，需要将“领导重视”分解为可操作的，以及能够将战略“落地”的具体工作，也就是从理想到现实、从远期到近期、从全局到局部以及从不确定到确定的全部工作的过程。这种战略管理思想具有很强的现实性和针对性，现阶段对于加强我军的战略管理具有很强的指导借鉴作用。

参考文献：

[1]习近平.2016年3月13日十二届全国人大四次会议解放军代表团会议发言

[2]诺思.《经济史中的结构变迁》[M].上海：上海三联书店，1994

[3]吕德宏.《从思想到行动—美军战略研究》[M].北京：长征出版社，2012

[4]白凤凯.《美军联合能力需求管理研究》[M].北京：国防工业出版社，2014