（1.广西大学，广西 南宁 530004；2.广西国际商务职业技术学院，广西 南宁 530007）

【摘 要】养老保险是社会保障制度中最重要的安排，它的改革成败直接决定着整个社会保障制度改革的成败。取消养老金“双轨制”，建立统一的社会养老保险制度是我国经济改革取得的又一重要成果。机关事业单位的工作人员将从完全依赖财政统筹转变为自行缴纳社会养老保险，从财政养老转向社会养老。养老保险制度并轨后，公职人员将和企业职工实行相同的养老保险制度，它充分体现了我国社会养老保障制度改革的基本方向：第一，公平，第二，可持续。文章分析了目前我国养老保险“双轨制”的弊端，并对养老保险制度并轨改革进行展望。

【关键词】养老金；替代率；并轨

【中图分类号】F842.6 【文献标识码】A 【文章编号】1674-0688（2016）03-0159-03

0 引言

养老保险是社会保障制度的核心内容之一，也是涉及面最广，老百姓需求最迫切的社会保障项目。社会养老保险对任何一个国家而言，都是最大的社会资源配置问题。中国拥有全球最庞大的老年人口，在如此严峻的老龄化压力下，凡是涉及社会养老保险制度的每一次改革，都牵动着全社会最敏感的神经。因此可以预见，社会养老保险制度将成为未来中国最重要的改革课题之一。

1 养老保险“双轨制”的弊端

中国长期实行是“双轨制”的社会养老保险制度，即不同的群体实行不同的养老金管理方式，享受不同的养老待遇，主要体现在城市居民与农村居民，机关事业单位公职人员与企业职工在退休后领取的养老金水平存在明显差别。尽管改革开放以来，政府对社会养老保险制度细则有过多次修订，但是城乡之间、城市内部不同就业人群之间巨大的养老待遇鸿沟仍然存在。例如，机关事业单位公职人员和企业人员享受2种截然不同的养老保险制度。具体表现在以下3个方面：一是统筹办法存在差别，即机关事业单位公职人员的养老保险由财政统一筹资，企业人员工作期间由所在单位和职工本人按一定比例从工资中缴纳；二是支付渠道存在差别，机关事业单位离退休人员由财政统一支付，而企业退休人员从自筹账户上支付；三是退休后享受的待遇存在差别，即机关事业单位的养老金标准远远高于企业退休人员。

就养老金替代率（按参保人员退休后领取的养老金与其在职时的工资收入之比计算）而言，在社会养老保险“双轨制”下，机关事业单位实行财政包揽的养老制度，公职人员的养老金平均替代率已经超过80%，但企业退休人员的养老金替代率却呈现逐年走低的趋势，从改革开放之初的60%多降至现今40%左右的低水平。由于机关事业单位的公职人员工作期间的平均工资高于企业从业人员，加上公职人员与企业从业人员退休后养老金的替代率也存在显著差别，因此造成了不同组织的人均养老金水平差距日趋扩大。

从表1可以看出，2002—2013年间国家机关、事业单位与企业之间的人均养老金存在明显的差距，国家机关属于养老待遇最好的社会群体，企业从业人员处于最底层，事业单位处于中间位置。这样有失公平的分配制度，引起了企业从业人员的强烈不满与抗议。如何消除社会养老保险“双轨制”带来的问题，实现公平的社会保障制度，已经成为中国经济社会改革中备受关注的重大民生问题。

2 养老保险制度并轨改革的展望

2015年1月，国务院正式印发了《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》（简称《决定》），该决定自2014年10月1日起开始实施。改革方案明确表示，中国将实行个人账户与社会统筹相结合的基本养老保险制度，个人缴费比例为本人缴费工资基数的8%，而单位需要缴纳员工个人缴费工资基数之和的20%。此《决定》的实施，意味着全国4 000多万机关事业单位的工作人员将从完全依赖财政统筹转变为自行缴纳社会养老保险，从财政养老转向社会养老。养老保险制度并轨后，公职人员将和企业职工实行相同的养老保险制度，今后这2个群体的养老待遇差距也会逐渐缩小。

2.1 国家机关与事业单位的养老制度必须同步并轨

国家机关是指政府为行使其职能而专门设立的，行使国家权力和国家管理职能的各种组织机构，可以分为中央和地方两大类组织。从社会学上讲，国家机关，即国家政权机关，它主要包括各级权力机关、行政机关、司法机关及军队中的各级机关。在我国，由于中国共产党处于执政党的地位，《宪法》明确规定中国共产党在国家事务中居于领导一切的主導地位。因此，从广义上讲，中国共产党的各级机关都应该纳入国家机关的范畴。在我国，事业单位一般是指受国家行政机关领导，不进行物质生产，没有营业收入、所需经费由公共财政支出，主要提供文化、卫生、教育、科技等领域活动的非物质生产和劳务服务的社会公共组织。与企业相比，国家机关、事业单位主要有以下2个特征：第一，不以盈利为目的；第二，主要依靠公共财政维持正常运转。2008年，国务院将重庆、广东等地作为试点进行事业单位养老保险体制改革，引起事业单位养老待遇降低的担忧，导致出现不少职工提前退休的现象，导致这次试点没有取得预期的效果。因此，国家机关和事业单位同步并轨，可以避免不必要的负面影响，防止国家机关与事业单位之间养老待遇出现新的差距，减少改革的阻力，有利于新旧制度的衔接及平稳过渡，保证代际公平。

2.2 逐步提高企業退休人员的养老金替代率

4 000多万机关事业单位的工作人员自行缴纳养老金后，必定能扩大基本养老保险基金的资金来源，解决部分养老金缺口问题。但是，企业退休人员养老金替代率长期偏低，有学者指出我国企业退休人员的养老金替代率已经远低于《社会保障最低标准公约》规定的55%的最低替代率，目前还只有40%左右。这意味着，企业职工养老金不到其在职时工资收入的一半，企业职工退休后的生活水平必然会出现大幅度下降。而且，近年来受通货膨胀、利率降低等不利因素的影响，如何保障老年人口的基本生活需要，减轻家庭养老负担，已经成为社会普遍关心的民生难题。替代率是目前国际上通用的衡量养老金水平的一个重要指标。因此，政府有必要出台一系列提高企业退休人员养老金替代率的举措，根据经济发展的实际情况定期合理调整养老金替代率，让全体人民共享经济发展的成果是我国构建和谐社会的一个重要理念和发展方向。

2.3 保证基本养老保险基金的保值增值与可持续支付

全国现在60岁及以上的人口超过2亿，约占总人口的15.5%。我国是一个未富先老的国家，又是一个急剧快速老龄化的发展中国家。据专家预测，2020年我國60岁及以上人口占全国人口的比例将达到19.3%，到2050年，比重将提高到38.6%。目前，全国职工养老保险的抚养比为3.04∶1，估计2020年下降到2.94∶1，2050年可能将下降到1.3∶1。这表明，未来我国的养老事业必然要承受越来越大的压力。基本养老保险基金肩负着保障庞大老年人口的基本生活问题，关于基本养老保险基金的到底是否存在缺口，能否保证长期持续支付等诸多争论一直不絕于耳。为了应对快速的人口老龄化，平滑代际之间的养老负担，提高基本养老保险制度的稳定性和可持续支付能力，是当前社会养老保险制度改革中最为关键的环节。但是，随着覆盖城乡的社会保障体系不断完善，养老保险基金的积累快速增加，过去政策规定的购买国债、银行存款等投资方式已经不能满足养老保险基金保值增值的需要。为此，必须在加强养老保险基金管理的同时，加快完善养老保险基金投资政策，拓宽投资渠道，积极稳妥地开展养老保险基金的投资运营，实现养老保险基金的保值增值。这不仅有利于增强养老保险制度的吸引力，调动国民参保的积极性，扩大参保覆盖面；更有利于拓宽基金来源，增强养老保险基金的支付能力，促进养老保险制度的可持续发展。2015年8月，国务院正式发布《基本养老保险基金投资管理办法》。该办法明确规定养老保险基金实行中央集中运营、市场化投资运作，由省级政府将可投资的养老保险基金归集到省级社保专户，统一委托给经授权的养老保险基金管理机构进行投资运营。虽然，养老保险制度并轨改革为基本养老保险基金注入了新的资金来源，极大地减轻了财政支出的压力；但是，考虑到我国资本市场不规范、风险较大及缺乏专业化投资机构、流动性支付需求大、参保人的承受能力不高等各种因素，政府应该借鉴发达国家的成功经验，谨慎投资运营，注意防范市场风险，在确保资金安全的基础上，实现多元化投资，提高其投资回报率。

养老保险是社会保障制度中最重要的安排，它的改革成败直接决定着整个社会保障制度改革的成败。人力资源和社会保障部已经明确表示，我国社会养老保障制度改革基本的方向：第一，公平；第二，可持续。取消“双轨制”，建立统一的社会养老保险制度是我国经济改革取得的又一重要成果。它在保证机关事业单位退休人员养老金水平基本稳定的同时，逐步缩小机关事业单位和企业退休人员之间的养老金差距，充分体现了公平、公正的分配原则。

参 考 文 献

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[责任编辑：高海明]