戴铁城 吴明飞 王联东

【摘要】国家治理体系和治理能力现代化对政府决策和公共政策质量提出了更高的要求，在公共政策制定过程中应当不断引入社会的参与。随着计划经济体制的转型和社会发育成长，专业机构和和社会组织在某些方面有能力参与政策制定，本文从政策制定过程的调试为切入点提出政策制定过程的治理参与方式。

【关键词】治理；政策制定；调适

随着我国治理体系和治理能力现代化的不断推进，对政府公共政策制定过程提出了更高的要求，公共政策作为政府治理最有力的工具，应当结合社会经济发展要求和民主法治现状对公共政策制定过程进行调适。

一、基本理论

20世纪90年代兴起的治理理论是以促进公共利益为出发点和归宿，政府部门和非政府部门等公共行动主体共同分享公共权力，共同管理社会事务的过程。推进治理体系的进程中，需要对政府部门和非政府部门的关系进行调整。公共政策作为治理的主要工具，其政策参与机制也需要进行调整。为了避免政策制定过程调整引发的歧义，故采取公共政策制定过程调试为研究对象。调适一词源于林德布洛姆对政策决策的渐进研究，目前社会环境的变化正是渐进决策的渐进拐点。

二、公共政策制定过程调适的必要性

（一）计划经济

我国长期处于计划经济体制，虽然目前我国市场化改革不断发展，但在政府政策制定方面仍是处于政府单一主体的政策制定状况，尤其在某些方面存在“拍脑袋”决策和名义上的“集体决策”的不合理性。公共政策制定的单一主体可能导致政策指定结果的偏差，政府作为理性的经济人也可能侵害公共利益。

（二）法治发展

我国法制进程不断加快，法治社会的关键和重心就是法治政府。政府政策制定则需要保留对政策对象的知情权和参与权，也需保障政策制定过程的程序化和合法化，政策制定结果的合法性和合理性。

（三）社会力量

在计划向市场经济转型的过程中，我国社会组织不断发育，经济利益集团已经形成，社会知识精英团体也自发生成，尤其是随着我国智库政策的不断加强，我国社会力量已经初步具有参与公共政策制定的能力和希望参与表达维护自己群体利益的迫切性。

三、公共政策制定过程调适途径

（一）政策参与引导

我国社会对政策制定参与屏障较多，以及长期的政府主导甚至全能型政府的管理下社会公众对政策制定过程变得冷漠和不信任。为更好地发挥治理下政策工具的效果，政府应当对社会参与公共政策制定进行政策引导，扩宽参与途径，法制化参与方式与渠道，形成个人、团体多方式的主体形式。

（二）政策阶段外包

公共政策制定过程包括问题的确认、进入政策议程、政策论证与选择、政策合法化四个方面，其中问题的确认，政策论证与选择这两个阶段可进行政策阶段外包，问题确认外包给社会咨询机构或民意调查机构更具有针对性和真实性，专业调研团体在准确性、广度上都会更为专业和效率。对于政策论证与选择，可外包给政策评估机构，通过政策实验模型的构建和政策“試点”进行评估，政策制定过程中进入政策议程是政府主导或政府和社会共同作用的结果，社会对此阶段是自发参与的，至于政策合法化阶段只能政府来做。

（三）政策制定过程互动

基于治理理论，政策过程互动调试模型如下：

公共政策制定过程要充分发挥政策“上下来去”，在社会组织不断发育成长的社会转型阶段，在不断拓宽社会参与政策制定的背景环境下，结合专业机构的知识能力素质可进行逐步的政策专业阶段外包，一方面可以依托社会组织的专业能力进一步深入了解公众的总体诉求，另一方面可以在一定程度上避免政府自身“经济人”倾向。但为了防止社会组织或专业机构的片面性，在政策方案选择阶段可在此向社会公众进行再次调整，对于合理合法和可行的意见进行汲取，保障政策整体的完整循环和多方治理。

（四）政策阶段追踪

对于不急迫、非机密的公共政策制定过程不应该是政府一人或高层决策，治理理论为我国政策制定过程中如何调适做了方向指引，整个政策制定过程就是确定最急需可解决的公共问题以及选择最优的政策方案，这些过程社会组织或智库团体未必不如政府，在政策预案出台之前是由专业团体与政策对象互动选择备选方案，备选方案确定后是由政府和社会互动选择最优方案，最终进行合法化。

公共政策调适是依据社会公民意识的觉醒和社会组织发育下，社会对政策参与程度不断增加。计划经济体制和全能型政府的逐步瓦解以及“大政府”下的政府、市场转型的整体环境的转变。公共政策制定过程调适不是否定现有的政策制定过程，而是在治理体系下对政策的参与、制定方式做出渐进过程拐点的调整。

参考文献

[1]陈振明.公共管理学[M].中国人民大学出版社，2005.

[2]查尔斯·林德布洛姆.决策过程[M].上海译文出版社，1988.

[3]宁骚.公共政策学[M].高等教育出版社，2003.