刘凯锋

【摘要】十三五规划中明确提出“推进交通运输低碳发展，实行公共交通优先”，2016年深圳市重点提出“东进战略”坚持交通先行，可见交通促进城市发展得到重视。在新的形势下，为更好推进公交低碳、优先发展，充分发挥公交引领作用，本文对深圳市公交定额补贴政策进行分析与研究，以供参考。

【关键词】城市公交；补贴政策；措施建议

一、引言

2007年深圳市公交行业实行低票价的补贴制度，公交行业由全行业盈利向政策性亏损转变。为保障公交行业持续发展，深圳市从2008年起实施公交财政成本规制政策，2013年6月1日起原成本规制政策过渡为财政定额补贴政策，充分体现了政府购买公交服务的理念，符合市场发展规律，是公交可持续发展的重要保障。

二、财政定额补贴政策的四个优势

（一）契约化管理，明确政府与企业责权利。

政府与企业签订补贴协议，约定服务标准及规模，明确政府与企业双方之间的责任、权利及义务。通过签订契约，履行契约，严格按契约办事，把行政命令式的管理变成契约化管理，变成法律经济手段的管理。

（二）强化日常监管，确保公交服务的“量”与“质”。

补贴政策制定了日常公交运营指标考核办法及服务质量考核办法，考核结果直接与定额补贴挂钩。运营指标考核确保公交服务供给“量的满足”，服务质量考核要求公交企业“质的提升”，两个考核办法配合实施发挥各自长处，对公交企业的全面发展产生巨大作用。

（三）平行实施专项补贴，解决定额补贴外的专项成本增长问题。

定额补贴基于2012年成本规制财政补贴数据基础上，结合单项补贴及企业营运收入，确定的规制成本亏损补贴及成本利润补贴作为财政定额补贴额度。随着社会经济发展，公交线网覆盖率提升及新能源公交车大幅推广，企业运营成本势必增加，通过并行实施专项补贴办法有效解决此问题。

（四）设定定额补贴调整办法，解决企业综合成本增长问题。

定额补贴政策考虑深圳市居民收入水平、居民消费价格指数、银行贷款利率及公交行业劳动生产力等因素，制定财政定额补贴调整公式。当上述因素综合指标系数变动达到一定幅度可启动财政定额调整程序，使财政定额补贴额度能够客观反映公交企业实际运营情况。

三、财政定额补贴政策存在制约企业发展的三个方面

（一）补贴政策对公交发展仅限于资金的补贴，扶持形式单一。

城市公交的发展受资金、场站、道路等多方面因素的制约，深圳市土地资源匮乏及企业自有场站不足，公交场站问题严重制约公交行业发展，深圳市政府通过财政资金补贴保障公交企业持续发展，但在土地资源有限情况下，资金不一定能解决问题。通过调研，在全面推广纯电动公交车趋势下，公交场站需求矛盾将进一步突出，场站资源缺口共计约90万平米。

（二）补贴资金预拨额度偏低及结算机制复杂，造成部分补贴不能及时到位，企业资金周转困难。

近年来深圳市公交企业受到轨道成网冲击，常规公交客流逐年下降，直接影响企业营业收入，加上2015年-2016年人均约800元涨工资成本需企业自行承担，企业在收入减少和付出成本增大的情况下，收入与成本严重背离。同时政府对公交补贴结算严重滞后，致使企业可周转现金大幅减少，资金周转困难。

（三）定额补贴调整办法设定综合系数K变化幅度环比达到5.5%时启动调整程序，造成未达到启动条件的年度增长成本全部由企业承担。

虽然定额补贴政策设定了补贴额度调整办法，但调整办法明确规定当深圳市居民收入水平、居民消费价格指数、银行贷款利率及公交劳动生产力变化等综合指数变动环比达到5.5%时启动公交财政定额补贴调整程序，一旦公交行业根据上述因素测算综合指数变化幅度环比未达到5.5%，则不能启动调整程序，且当年成本增长影响不纳入下一年度累计，导致公交企业须承担全部上涨成本。

四、相关经验借鉴

（一）政府对公交扶持可以有多种方式，不仅限于资金。

政府对公交企业的财政扶持分为财政投资和财政补贴两大类。财政投资主要是对城市公共交通基础设施的投入，主要包括交通枢纽、重点场站等基础设施建设。财政补贴可分为显性补贴和隐性补贴。显性补贴主要指直接给予资金补助的补贴，用于填补公交企业在运营中所有收入和成本之间缺口。隐性补贴指从土地、税收、路权、法律、政策、规划等其他诸多方面改善公交企业经营环境而给予支持。

（二）建立票价与成本科学有效联动机制，解决公交企业成本增长问题。

北京市在2014年制定了公交票价调整方案，根据人工成本、燃油费用、CPI等因素，制定调价系数及调价公式，当年度平均票价涨幅大于或等于0.1时，启动年度调价，当年度未达到启动条件，当年不作调整，但当年成本增长纳入下一年累计。北京市通过适当调整公交票制票价，逐步建立科学合理的公交票价机制，在保持政府对公交行业的适度补贴情况下，可以充分发挥公共交通的价格优势，有效解决公交企业成本增长问题。

五、对公交行业政策的措施建议

（一）从政策、税费和资金来源等多方面进一步加大公交补贴扶持力度。

加大对城市公交补贴的支持力度，是实施城市公交优先发展战略的重要措施之一。由于城市公交运营具有明显的公益性，企业不可能完全依靠市场来实现良性发展。因此，政府加大对公交的补贴力度是实现公交社会效应，保证公交企业正常运行的重要保障。一是可以通过制定、修改及完善与城市公交相关的政策法规，制定相应的优惠政策，允许企业搞多种经营，以副补主；二是通过多种方式加大对公交企业扶持力度，改善公交企业的经营环境，提高公交企业的运营收入。

（二）建立公交企业成本增长与补贴、票价及时有效联动机制。

自2007年深圳市公交票价通过政府主导全面降价后，票价政策已多年未变，随着社会经济发展及受轨道成网的冲击，公交公司的收入逐年下降，运营成本逐年增长，需要的财政补贴资金逐渐攀升，过渡依赖政府补贴资金来维持日常企业营运生产已严重影响了公交企业的可持续发展。因此建立成本、票价和补贴联动机制，充分考虑公交公司的生存性，制定政府、公交企业和市民都能够接受的公共交通票价才能有效解决企业成本增长问题。

（三）优化公交行业资金预拨及结算工作流程，解决企业资金困难问题。

自财政定额补贴政策以来，由于财政资金结算延迟，预拨额度偏低或部分补贴预拨政策不明确，致使公交企业资金困难，不利于企业正常生产发展，甚至影响企业稳定。目前深圳市公交财政补贴资金拨付主体由市财政委向市交委转变，借此契机，在确保财政资金安全拨付的前提下，充分考虑公交行业实际情况，优化公交财政资金流程，解决企业资金困难，提高资金使用效率。

（四）“互联网+”助推传统公交变革，政策须结合新业态进行突破及完善。

解决城市拥堵问题必须依靠大力发展公共交通，一个发达完善的公共交通体系，既方便人们出行，又将极大地缓解交通拥堵，同时还能节约能源，这已经是社会的共识。互联网+传统公交，其最大的优点就是市民可以个性化地发起定制公交线路、订购已有线路座位、在线支付等，企业能够有效地、及时地了解需求信息，从而能够使需求和供给最有效率地对接。但“互联网+”背景下的公交资源必须根据市场需求配置，需求引导公交资源优化配置致使公交资源变动频繁，传统的监管模式已不适用新业态，主管部门亟需制定完善监管及补贴等相关政策，使新业态下公交运营得到有效归管。

六、结束语

通过对深圳市公交补贴政策的必要性、存在问题的分析及相关经验的借鉴，提出一些完善公交补贴政策机制的措施建议。公交补贴政策是城市公交发展的重要保障，优化完善补贴政策可改善企业经营发展环境，进一步促进公交企业改善经营管理，提高服务质量。

參考文献

[1]《深圳市财政定额补贴政策实施方案》及其配套文件（深财建[2014]221号）.

[2]姚莲芳.城市公共交通企业财政补贴机制探讨.交通财会，2011（04）.

[3]陈汀.城市公交财政补贴机制研究.西南交通大学，2013.

[4]卢宇，柳学信，范合君.北京公交企业补贴机制研究.武汉理工大学学报（社会科学版）， 2014（05）.