潘翻番

改善环境质量不仅仅是环境保护部门的职责，还需要所有生态环境职能部门协调配合与通力合作，坚持经济发展与环境保护统筹规划、统一管理。

党的十八届五中全会公报提出“加大环境治理力度，以提高环境质量为核心，实行最严格的环境保护制度”，标志着当前我国环境保护工作的重心已经从总量减排向环境质量改善转变。改善环境质量不仅仅是环境保护部门的职责，还需要所有生态环境职能部门协调配合与通力合作，坚持经济发展与环境保护统筹规划、统一管理。

笔者认为，与环保垂直管理相适应的生态环境职能部门间协调机制亟待建立。“十三五”期间，实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度是党和国家为提高环保部门执法独立性而作出的重要部署，是环保管理体制的重大创新，是推进我国环境治理体系和治理能力现代化的重点工程。垂直管理之下，环保部门与地方其他职能部门如何协调履职，地方政府环境保护的属地责任如何有效落实，对完成“十三五”期间约束性目标至关重要。

垂直管理改革的本质是地方各级政府间事权的调整。根据央地事权划分依据，环境保护属于央地共管事务。一方面，地方政府对本地区的经济现状、产业结构、资源禀赋、污染特征的信息掌握更为全面，如果环境保护事务由中央政府单独管理，会因成本过高而不堪重负，并且难以满足地方的实际管理需求；另一方面，污染问题具有外溢性，往往是跨行政区域而存在的，如果完全由地方政府自治，也会因为地方政府的力不从心而导致效率不足。因此，环保事权应当在中央和地方政府之间合理划分。

省以下环保机构监测监察执法垂直管理是作为中央垂直管理的变通形式而存在的，环境保护事权在省以下各级政府中重新配置。环境监测、环境监察执法事权的上收有利于高效地开展环境监测，有利于减少地方不当干预，有利于树立环境监察执法权威，有利于有效解决跨界污染问题。但同时，也需要认识到，垂直管理可能带来的新挑战，就是垂直管理部门与地方政府的协调问题。因此，必须厘清环保垂直管理部门地方机构与地方政府及相关部门之间的权责，建立健全垂直管理部门与地方政府之间的协调机制。具体来说，需要重点处理好以下几方面关系：

一是经济发展与环境保护的关系。环境问题是因经济社会发展与生态环境保护不协调而产生的，解决环境问题牵扯政府多个经济职能部门的利益。环境问题的复杂性决定了解决环境问题需要汇聚全社会的智慧与力量。因此，应当明确各相关发展部门的环保职责，尤其要在经济社会发展和资源开发环节统筹兼顾环境保护。要形成管资源管环保、管行业管环保、管生产管环保的工作格局，而不是一拨人搞发展，另外一拨人搞环保。要让发展与保护统筹谋划、一体推进，真正践行绿色发展理念。

二是垂直管理与属地管理的关系。环保法规定“县级以上地方人民政府环境保护主管部门，对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理；地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责”。环境问题本质上是经济社会发展问题，需要地方政府的综合管理与协调配合才能有效解决。在具体的环保工作中，还涉及水利、国土、规划、发改、农业、林业等多个部门的协作。垂直管理之下，地方政府环境治理的属地责任如何有效落实，环保部门与地方其他职能部门如何形成合力，这些都需要通过制度创新予以明晰和保障。

三是环保统一监管与地方监管的关系。有效实施环境保护统一监督管理的前提是各行业、部门各司其职、履行法定环境监管责任。环境保护规划、政策、措施等必须统筹纳入发改、组织、人事等部门的相关综合规划与工作考核之中；环境保护投入、建设、发展等必须统筹纳入财政、住建、国土等部门的相关投资计划与实际建设之中；环境保护污染防治、自然保护、生态修复等必须统筹纳入工农业、林牧业、矿产业等部门的生产发展与治理保护之中；环境保护监管、监督、执法等必须统筹纳入工商、城管、公检法的相关日常监管与司法打击违法犯罪之中等。环保部门主要履行严格环境监管执法、科学监测评价环境质量、系统研究分析环境问题等职责，提出治理保护对策建议，参与经济社会发展综合决策，并依法对下级人民政府及其有关部门环境保护工作进行监督，真正实施统一监督管理。

长期以来，我国行政机关的职能配置、部门协调以行政手段为主，具有反应快、效率高、灵活性强的特点。随着改革的不断深化，党的十八大把法治政府基本建成确立为到2020年全面建成小康社会的重要目标之一。日前，中共中央、国务院印发了《法治政府建设实施纲要（2015-2020年）》，要求“完善行政组织和行政程序法律制度，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化……推进各级政府事权规范化、法律化，完善不同层级政府特别是中央和地方政府事权法律制度……”。可见，将行政纳入法治框架是全面建成小康社会的总体要求和必然趋势。省以下环保机构监测监察执法垂直管理改革应当以法治政府建设为契机，加快建立并完善垂直管理机关与地方政府及相关部门之间的协调机制和冲突解决机制。

首先，理顺环保部门与地方政府及相关部门的权责。

根据环保法和国务院办公厅《关于加强环境监管执法的通知》的有关要求，进一步明确地方政府对本行政区域内的环境质量负责，环境保护主管部门对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理。要厘清主体责任、主管责任与监管责任的关系，以及监管权、监督权与执法权的关系。企业应当切实履行环境污染防治的主体责任；各生产、发展等管理部门应当履行监管责任；垂直管理的环境监察部门则专注负责监察执法。真正实现国家监察、地方监管、企业负责的环境管理体制。

其次，完善垂直管理部门与地方政府及相关部门之间行政协调机制与冲突机制。

完善综合协调机构。发扬公共政策执行的中国经验，运用中国特色的高位推动，采用协调、合作、资源交换和信息交流等手段来解决公共政策在部门之间的贯彻和落实问题。通过成立跨部门的生态文明建设领导小组或环境保护委员会等机构，来统筹协调垂直管理部门与地方政府及相关部门的行动，由地方党委政府的主要领导担任机构负责人。通过以自然资源资产负债表制度和领导干部自然资源资产离任审计制度建设为抓手，建立完善高效的生态文明绩效考评和责任追究制度。

建立信息共享机制。规范垂直管理环保部门与地方政府及相关部门之间信息发布内容、范围、时间和方式等，促进相互之间信息交流、共享的规范化、制度化、常态化。依托地方政府政务局域网和垂直管理环保部门的信息办公网，建立垂直管理环保部门与地方政府及各职能部门间的信息交流平台。

建立冲突解决机制。垂直管理环保部门地方机构难免会与地方政府出现权责争议。面对垂直管理机关与地方政府的权责争议，需要双方对相关职责权限进行规定的法律法规有准确、全面的理解。省级政府可委托其法制办或成立专门机构具体负责审查事务，报省级政府作出处理决定。

第三，明确不同层级环保部门的法律关系。

明确县级环保局作为市环保局派出机构，具有行政主体资格。县级环保局作为派出机构，不具有法人主体地位，但应当具有行政主体资格和授权范围内承担法律责任的能力，有权在自己职责范围内做出具体行政行为，有权在县域范围内独立行使环境统一监管的责任。

明确环境监察执法机关履行环境保护工作主管部门的行政处罚、行政强制等执法权。目前，各级环境监察机构根据法律授权开展监察执法，而处罚权、强制权分散在市县环保主管部门。实施垂直管理后，环境监察队伍权力来源将发生变化，不再受同级环保主管部门委托。法律应明确授权环境监察执法机关履行环保主管部门的现场检查、行政处罚、行政强制等执法权，构建权责匹配的环境执法体系，保障独立执法。

明确乡镇（街道）环保所（分局）的法律定位。设置环保所（分局）符合重心下移、力量下沉的法治工作机制要求，同时也满足执法前移的要求。应统一机构性质、明确机构职责，将环保所（分局）的人员编制、干部管理和业务工作等纳入县级环保局直接领导和管理，并要与地方行政综合执法部门做好衔接。加大对环保所（分局）经费开支的支持，视各地不同情况由各方筹措。