邓金霞

[摘 要] 政府向社会力量购买公共服务已经取得了重要进展，但在“为何买”“凭何买”“谁来买”“向谁买”“买什么”以及“怎么买”这些关键环节还存在种种不足，需要从理念、能力、制度、平台、环境、实施步骤、人才等方面进行调整，为带动社会组织的成长提供更好的公共服务。

[关键词]社会力量 政府购买 公共服务

一、意义和沿革

创新公共服务供给方式，推进政府向社会力量购买公共服务是适应变动的社会环境、提供优质公共服务的需要，也是提高政府治理能力的需要。从长远角度看，购买公共服务有利于社会信用水平的提高，有利于激发社会公众的公共服务的意识和责任感。

从1995年“罗山市民会馆”筹建伊始，上海政府购买公共服务的实践已经走过了20年的历程。2015年，在以往探索研究的基础上，上海先后出台了《上海市人民政府关于进一步建立健全本市政府购买服务制度的实施意见》《上海市政府购买服务管理办法》和《上海市市本级政府购买服务实施目录》，在市级层面建立了相关制度。

二、存在的不足

政府购买公共服务主要涉及以下六个方面的核心内容：“为何买”“凭何买”“谁来买”“向谁买”“买什么”以及“怎么买”。在推进此项工作的过程中对这些问题需要给予重视。

（一）“为何买”

有这样一些误区和现象需要警惕，包括：甩包袱，把自己不愿做、没利益的事情交给社会力量去做；闲着媳妇找保姆，通过购买岗位等方式承接自身的本职工作；在购买岗位时用工随意，变相进人。与此同时，还存在购买公共服务动力不足的情况，由于相关制度不完善，或者宣传不到位等原因，部分政府部门领导担心承担决策风险，推进此事欠缺信心和决心，或者倾向于将服务交给体制内的组织做，或者通过集体决策的方式推进购买，导致程序繁复，效率低下。

（二）“凭何买”

在制度保障方面， 国家和上海层面尚没有形成统一的法律法规，上海市级层面的制度2015年刚刚出台，今后需要进一步提升制度的位阶；既有制度存在不适应之处，新的制度没有及时、广泛地宣传和培训，相关主体对政策不了解，导致成本增加，效率降低，如既有制度公开招标周期漫长，程序复杂，评审模板刻板化，竞争性谈判使用最低价法，这些与公共服务供给的实际情况不相适应，而新政策中尽管规定竞争性磋商可以使用综合评分法，但没有宣传、培训到位，而且竞争性磋商对评审专家的专业能力要求较高，相关配套制度不足。宏观层面如职能转移制度、编制管理制度，中观层面如政府官员的绩效考核制度，微观方面如公共服务需求标准确定制度、定价制度、政府购买监管评估制度，以及劳务派遣用工管理制度等均配套不足。从资金管理来说，资金支付周期、支付方式与公共服务供给不适应，没有相关的税收减免规定，社会组织普遍反映公共服务购买不适合使用最低价法。从平台方面看，平台缺失、建设滞后、信息公开量少、更新周期长且效率低，平台之间缺少联动，信息没有实现共享。人力保障方面，政府工作人员合作供给的理念需要加强，缺少与市场、社会打交道所应具备的经营管理能力。

（三）“谁来买”

从国家到地方的现有文件中，公益一类事业单位是否可以发包，是否可以作为承接者，目前尚无相关规定，存在空白。目前，区级政府的牵头单位主要是社建办或民政局，在责、权、利方面没有理顺。政府购买公共服务是一个系统工程，单靠某一部门难以有效推进，未来虽然可能会由财政局牵头，但是单靠某一处室也难以推进，需要明确各有关主体的职责。在购买主体对于双方角色的定位方面，要防止政府独自配餐和将承接主体作为伙计的倾向，政府要担负起监督、评估的责任，与社会力量形成合作伙伴关系，培养社会主体参与社会治理的责任感和能力。

（四）“向谁买”

目前尚未出台承接公共服务的社会力量资质目录，部分关于社会力量资质的信息也没有实现共享和动态更新，大量非竞争性购买导致资源在体制、区域等方面内部循环，一方面说明承接公共服务的市场发育不成熟，政府购买公共服务中有竞争力的承接主体有限；另一方面在相关机制不健全的情况下，政府官员不愿冒风险与体制外组织合作。少数社会组织到处拿项目，不是为了满足老百姓的需求，而是为了拿钱，存在承接主体二次发包、层层转包的行为。部分社工机构沦为劳务派遣单位，机构空心化，没有达到培育和引导社会组织发展的目的。劳务派遣岗位多数任务繁重，待遇偏低，劳务派遣人员素质偏低。社会组织总体生存状况不佳，难以吸引人才，政府购买还没有实现撬动社会资源、吸引社会投资的作用。

（五）“买什么”

政府或者不知道该买什么，或者只有政府配餐而没有百姓点菜，社会力量完全跟着政府的指挥棒转，缺少关于项目数量、质量和定价的标准，其中包括评估标准，政府职能转移目录也尚未出台，缺少劳务派遣的指导性目录。对于2015年6月份出台的相关目录来说，宣传需要进一步跟进，而且应根据实际情况动态更新，总的来说，需要进一步达成对于政府购买服务范围的共识，发布长期性的目录，引导社会力量发展壮大，否则容易产生短期行为。购买岗位的方式未来可能会受到法律方面的限制，同时也会存在岗位员工的非独立性、行政化问题，这部分岗位职业发展空间有限，对相关人员能力的提升也有限，将来退出是一个问题。

（六）“怎么买”

信息公开不够，数据缺乏共享，引导社会力量投入有限，导致重复购买、盲目购买，对承接主体制约也有限。政府管理粗放，对公共服务缺少精细化测评，缺少适用的定价机制以及价格增长机制。事前把关不严，事中事后监管不到位，笔者在深圳调研时，有的部门反映部分政府购买服务人员素质堪忧，吃卡拿要、行贿受贿问题依然存在。对于服务性质与承接主体选择方式的匹配欠缺研究，对于合作形式的选择也没有一定的依据。评定的方式未进行深入研究，立项评审中购买方参与评审流于形式。专业的第三方面评估主体弱小，缺少专业的公益项目评估师。虽然中期评估很重要，但是由于财政资金管理不科学，即使项目中止，资金也不能改为他用，反而会影响下一年度的预算，因此评审大多能通过。此外，对于资金结余缺少规定；缺少关于集中采购和分散采购公共服务的规定。

三、对策建议

总体来说，上海政府向社会力量购买服务已经储备了大量的实践、制度和理论资源，具备了进一步推进的条件，下一步的工作主要是将完善政策并付诸实施，真正落地。本文主要针对调研中发现的问题提出如下政策建议：

（一）宣传政策，统一理念，提升能力

1.广泛宣传新政策。不仅要对财务部门进行宣传，还要对政府以及政府职能部门领导、工作人员进行宣传和培训，此外也要对社会进行宣传，发挥政策的引导作用，必要的情况下还可以通过政府购买的方式，发挥中介组织的作用，进行政策的宣传，营造政策实施的环境。

2.适时修正外包理念。要防止为了外包而外包、为了创新而创新、为了竞争而竞争的思想和做法，防止将政府购买公共服务变成政府主导、体现政府单方意志、自上而下的工作，还要防止向社会卸包袱和当甩手掌柜的思想，也不能只看经济效益而忽视社会效益，外包不等于卸责，政府要承担起决策、监管和评估等的职责。要花更少的钱，整合更多的资源，办更好的事，提供优质公共服务。

3.政府要成为精明的买主。要着力提升公务员社会治理和运营的能力，包括营销能力、协商谈判能力和合同的管理能力等，与社会力量共享资源。改革既有的录用制度和方法，广开渠道，招募合适的人才；通过培训挖掘潜在的人才；建立公务员能力需求识别机制，塑造学习型的组织文化，储备人才资源。

（二）建立平台，完善配套，健全机制

1.通过共享的平台进行联动。在大数据时代，政府应该适应智慧城市发展的要求，建立信息披露机制，逐步提高信息的公开透明度。要充分利用信息技术，建立虚拟或实体的信息平台，促进资源共享，降低信息收集和处理的成本。

2.完善配套的制度。政府购买公共服务涉及政府职能和职能实现方式的转变，需要在实践探索的基础上进行顶层设计，协同多方力量，因此从宏观到微观方面需要进行多方面的制度配套，包括职能转移制度、官员的政绩考核制度、社会工作人才的职业发展制度等。

当前需要进一步从需求清单确定、项目审定、服务定价、信息公开、监督评估和责任追究方面健全购买机制，要切实了解社会发展的需求，并提出可考量的需求标准，只有这样，才能推进定价和监督评估。另外，政府还应在监管和评估方面进一步加强研究，转变工作模式。

（三）分步实施，政策引导，撬动资源

政府购买和社会治理不是一蹴而就的事情，要根据现有条件分步骤、分阶段推进。要联动推进政府职能转变和事业单位改革，简政放权，设置现有主体的退出路线和时间表。初级阶段主要是培育市场，培养政府官员的意识和能力，探索合作的方式方法；中间阶段主要是健全和完善相应的规范；最后主要是全面推进。

及时发布和宣传政策，通过政策引导社会力量发展壮大，形成市场。承接主体不能局限于社会组织，应允许企业参与到公共服务生产的竞争中来，承担社会责任，并对其生产公共服务的行为进行税收优惠政策等方面的扶持和鼓励。虽然在市场、社会发育不充分的情况下推行招投标制度有一定困难，但是可以按照依法操作、先易后难、由点到面、循序渐进逐步推开，促进政府和相关主体在学习中成长。在政府购买的初级阶段，可以考虑选拔公益服务领军人才，通过精英的作用引导社会力量发展。

通过政府购买，有效配置和使用资源，政府从养人变为养事，社会力量从伙计变为伙伴。需要对社会组织的管理进行调整完善，发展壮大社会工作人才队伍，同时加以规范，防止社会组织的牟利行为。在财政资金保障的同时，还要注意引导其他社会慈善基金以及民间资本提供公共服务，引导社会志愿力量的发展。