刘天富

摘 要：作为人类重要的生产资料，土地扮演着重要的角色。然而在实际的生活中，农村中存在的各种土地违法行为使得土地资源加速流失，如政府不按规定占用土地，农民私自搭建违章建筑等。这些土地违法行为严重影响了人类发展的可持续性。本文通过对农村土地违法现象的表现形式阐述，从中分析导致农村土地违法的原因，最后对农村土地违法现象的规制提出一些建议。

关键词：农村土地；违法；调控；建议

一、我国农村土地违法现象的主要表现形式

（一）违法占地、用地现象突出

由于一些地方政府沉迷于“形象工程”的建设，在土地的使用上，往往变得盲目，尤其是在建设项目上，很多时候都采取未批先占、少批多占或者先占后办手续等方式进行“圈地运动”，导致了大量的土地资源浪费[1]。如近年来发生的“湖北房县地方政府斥亿元巨资扩征土地兴建豪华办公楼”、“山西省万荣县7个项目未批先占1211亩耕地”、“河北张家口‘西豪丽景住宅区未批先建”等事件，都是土地违法现象的典型代表。另外就是一些地方政府往往会利用土地谋私利，尤其是在审批上，有的政府机关超越自己的职责权限对土地进行审批，而那些没有法律规定的土地审批职权的部门则以“拆分土地”这种变相的形式对土地进行划分，使得农村的土地违法行为屡禁不止。与此同时，一些地方政府在土地利用上完全不按照原有规划进行，有的原来为农用地的被改为建设用地，有的是坡地、污染地的被改为“基本农田”等。这些违法现象带来的后果极其巨大，不仅违法了土地资源的配置规律，还对生态环境造成了严重破坏。

（二）非法出让土地使用权，“以租代征”现象普遍存在

地方政府作为地方事务的管理者，在土地管理上自然也享有相应的管理职能。而现实的管理中，一些地方政府为了谋取巨额利益，往往以非法出让用地使用权的方式获得土地使用出让金。不仅如此，地方政府为了避免征占农民土地而支付高额的费用，经常采取“租用”的方式给付少量租金以长期利用农民的土地。这种行为被称为“以租代征”。这是近年来一种土地违法的新形式，其最典型的特征就是“三个规避”，即“规避依法审批、规避依法缴纳新增建设用地有偿使用费、规避依法缴纳征地补偿费和安置补助费”[2]。

（三）私搭乱建、违章建房现象明显

我国的农村近年来的发展可谓突飞猛进，城市和农村的差距在慢慢缩小，与此同时，大量的工业园区、旅游区等纷纷建立起来，这种情况下，土地资源的占用自然不可少。在利益的驱使下，农村的居民在暗地里进行私搭乱建、违章建房的活动，甚至在几天时间内就可以建一栋简易的房屋，这样做的目的是为了获得土地征占或征用的补偿费用，而一些房屋被鉴定为违章建筑后，往往会被拆掉，导致大量的土地资源无法回归原来的用途。

二、我国农村土地违法现象的原因

（一）对于“公共利益”含义的规定不明确

《土地管理法》第2条第4款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”该条款是对土地征收或征用的前提的设定，但是，对于“公共利益”的具体内容是什么，法律条文并没有细化说明，这导致了地方政府在土地征收或征用的过程中凭自己对“公共利益”的理解，肆意钻法律漏洞，导致大量的土地资源被闲置或浪费。

（二）土地执法不力，执法程序时间长

执法不力是导致土地违法现象屡禁不绝的主要原因。在土地执法中，大多数执法者在面对土地违法行为时，很多时候不及时处理，而是以罚款形式代替强制拆除，而对于土地违法者而言，他们也愿意选择罚款了结也不愿放过“以地生财”的机会[3]。由于土地主管部门没有强制执行权，不能实施强制执行，而法院虽有该权力，但是在审理土地违法案件时，从立案到最终执行要花费几个月甚至更长的时间，如此长时间的执法程序，直接的影响就是土地违法成本低，而执法成本高。

（三）公民土地守法意识不强

农村的土地违法现象高发的一个重要原因是公民的土地守法意识不强。许多的农村的居民认为土地被自己承包了以后就已经属于自己的财产了，因而可以自由处分，包括在土地上随意私搭乱建违章房屋，这也许是公民对相关的法律术语理解不清楚，如对土地承包经营权、土地所有权、土地使用权等概念不了解而导致土地违法。除了普通公民外，一些村干部的法律意识也不强，尤其是其中一些人认为土地集体所有意味着土地是村委会私有，便多次违法占用土地谋取利益。

三、对农村土地违法现象规制的法律对策

（一）明确界定“公共利益”，防止土地征收权滥用

由于法律上对“公共利益”界定不清，有必要通过法律的形式将“公共利益”的范围进行界定，以防止土地征收权的滥用。笔者认为，土地征收或征用中的“公共利益”，应当包括仅限于“公共目的”和“公共用途的使用”，在立法上可以采取列举的方式将“公共利益”的“公共目的”和“公共用途”进行限定，具体包括以下几个方面：1、用于国家机关和军事目的的建设，如国家机关建筑，军事设施、基地以及兵工厂等等；2、用于公共事业或城市基础设施的建设，如公共交通、能源、供电、供暖、供水、排水及污水处理等；3、用于社会公共事业的建设，如教育、文化、卫生、气象、体育、环保、慈善机构等；4、用于国家重大经济建设项目的建设，但是这种建设项目必须具有公益性，否则不能以“公共利益”为目的征收或征用土地；5、其他由政府开展的具有公共利益性质和目的的事业。[4]除了用列举法之外，还应当用排除法将不属于公共利益的用地范围进行排除，这两种立法能将“公共利益”的内容进行细化规定，提高法律的可操作性。

（二）严格土地执法，加大土地违法打击力度

土地执法在规范农村土地秩序中发挥着重要的作用，只有按照法律的规定，严格执法，才能够将农村土地的违法现象全部扼杀在摇篮之中。对于土地执法人员来说，对土地违法行为要及时发现并且及时制止和查处，绝对不能手软。与此同时，在公安、司法、国土资源主管部门之间建立一种联合执法机制也非常有必要，各个部门之间要相互配合，综合运用罚款、没收甚至严厉的刑事处罚手段惩罚土地违法者，提高土地违法者的违法成本，更好地保障土地利用秩序。

（三）加强土地法律及政策的宣传，提高公民法治观念

要想从根本上杜绝土地违法现象的产生，对土地法律、法规以及政策的宣传必不可少。只有法律意识提高了，才能从思想上意识到土地违法行为带来的危害。由于是在农村，在知识的宣传上，可以运用一些便于老百姓理解的通俗语言进行讲解；在宣传的手段上，不应拘泥于一种方式，可综合采用漫画、书报、音（视）频、广播、电视、手机、面对面交流等多种方式；对于一些领导干部而言，可通过定期举办专题讲座、赠送书刊等形式提高他们的法治意识。这些方式的综合运用，能进一步提高公民在土地方面的法治意识和观念，对防止土地违法行为发生有着重要意义。（作者单位：贵州民族大学）

参考文献：

[1] 耿未名.遏制土地违法行为的机制建设问题研究[D].河北农业大学，2012.

[2] 贾卓.农村土地违法表现形式及预防措施[J].国土资源，2010（11）：56.

[3] 韩俊.中国农村土地问题调查[M].上海：上海远东出版社，2009.262-268.

[4] 陈小君.农地法律制度研究—田野调查解读[M].北京：中国政法大学出版社，2004：273.