罗翊萑

摘 要：随着我国公共服务社会化的进程不断推进，作为“第三支力量”的各类社会组织的作用也日益凸显，社会组织的角色选择直接影响其作用的发挥。本文通过对86个有效样本的调研认为，单一的社会组织角色选择不能帮助社会组织精确定义自身并实现更稳健发展，社会组织只有选择多元角色定位，才能够促进其功能的最大发挥，进而寻求自身更长远发展。

关键词：公共服务；社会化；社会组织；角色选择

一、问题的提出

公共服务社会化在国际上已有多年的发展和实践，社会组织在其中发挥了非常重要的作用，并取得了成功。根据发达国家的发展经验，只有大量社会组织参与到公共服务和社会管

理实务中，才能有效弥补公共服务及社会管理的“市场失灵”和政府“缺位”，形成政府与民间“共同治理”的结构，从而推动传统政府向现代公共服务型政府转变。

从“十二五”计划开始，国家强调要“培育扶持和依法管理社会组织，支持、引导其参与社会组织管理和服务”。党的十八大报告提出，要加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制，强调要深入推进政社分开、加大社会组织党建工作力度、发挥基层各类组织协同作用。然而社会组织在取得自身发展的同时，在公共服务社会化中发挥的作用还有待加强。因此，如何借鉴国外社会组织参与公共服务的有益经验，积极探究社会组织内涵与基本特征，找准社会组织的角色定位，对于实现城市社区社会组织管理创新与提升城市社区公共服务供给能力具有重要的现实意义。

二、文献综述

（一）公共服务社会化

第二次世界大战后，西方国家开始推行公用事业国有化，试图让政府成为公共服务的唯一供给者。随着时间的推进，政府作为公共服务唯一供应者的弊端逐渐显露：由于供给主体单一，公共服务供给明显不足且服务质量差，政府甚至开始出现财政危机。于是政府开始呼吁改革公共服务，新公共管理理论应运而生。新公共管理理论认为，政府职能应该由“划桨”变为“掌舵”，政府管理应广泛引入市场竞争机制，通过市场测试，让更多的私营部门参与公共服务的提供，提高服务供给的质量和效率，实现成本的节省。20世纪70年代末，大规模的公共服务改革正式拉开序幕：英国首先推行“公共服务市场化”，将公共服务供给权让渡给私营企业；美国公共服务更倾向于社会化模式——利用社会力量为公民提供公共服务，于是，私营组织和非营利组织在公共服务供给主体中迅速崛起。谢尼亚·舍尔—阿德龙对社会保障民营化和市场化进行了概念区分：社会保障民营化绝非是在国家与市场二分法对立当中的市场化，不能简单地理解为国家管理向市场管理的转移。

（二）社会组织

社会组织作为居民物质文化生活极大丰富的产物，是现代社会政治文明的一个标志，也是普通民众参与管理社会公共事务的重要载体。近年来，我国社会组织发展迅速，截至2014年6月底，全国共有社会组织56.1万个，其中社会团体29.4万个，基金会3736个，民办非企业单位26.4万个。

全面剖析社会组织的角色特征，重新审视社会组织在社会管理中的定位，对进一步优化社会组织生长环境，发挥社会组织作用，提升社会管理水平大有助益[4]。组织角色理论认为，组织永远是稳定与理性的，因此，组织能否良好发展，主要取决于组织是否能够满足外在的公众期待与组织内部的角色冲突[5]。按照组织角色理论分析，政府对社会组织的角色期望主要分为以下两种：1、政府代理人：社会组织能够帮助执行和监督政府相关政策，动员和集聚社会资源，推动政府逐渐放权于社会、强化社会权力与自治权力的过程，从而形成“小政府、大社会”的社会管理新格局；2、服务者：社会组织能够积极参与社会治理，逐渐融入公共服务供给主体群体，为更大范围群众提供优质服务，以弥补政府和市场在公共服务供给方面的“失灵”。然而，从1995年上海浦东新区的公共服务社会化实践，到1999年民政部发布《社会福利机构管理办法》，再到2006年中国政府扶贫开始与非政府组织合作，我们不难从实践中看到，单一的角色定位很难使社会组织实现“更好地服务社会、更全面地发展自身”的目标，社会组织只有实现对自身角色的多元定位，才能在独善其身的同时兼济天下。

所以本文认为，社会组织在作为公共服务供给主体之一时，对自身角色定位的选择应该是多元混合的角色。

三、研究设计

（一）研究方法

本研究采用问卷调查法、访谈法以及多案例研究法，于2014年10月对贵州省G市Y区范围内的社会组织进行了调研。本研究共计发放问卷93份，除开缺失客观信息的废卷，最终获得86份有效完整的调查问卷。

（二）案例及数据分析

公共服务社会化使得公共服务质量受到前所未有的重视，公共服务质量受到来自社会组织的影响，而社会组织参与公共服务供给时最能凸显组织能力和贡献的核心在于社会组织自主性和独立性的发挥。本研究将从社会组织两种角色的选择中分析社会组织独立性和自主性的发挥状况：

1、政府代理人角色。目前对于“代理人”，尤其是作为政府代理人的社会组织的定位，在于社会组织能够帮助执行和监督政府相关政策，推动政府逐渐放权于社会、强化社会权力与自治权力的过程，从而形成“小政府、大社会”的社会管理新格局。

根据调研，本文做了如图1的统计：

图1 代理人角色中社会组织类型分布

根据社会组织负责人对本组织的“自我定位”及社会组织核心活动的区分，代理人角色中包含文体活动类、公共倡导类及慈善公益类的一部分社会组织，其中文体活动类22家，公共倡导类16家，慈善公益类9家。

按照代理人角色的定位，本研究选取四个题项对社会组织进行测量：组织活动贴合政策方向、组织目标能够自我调整、政府依靠其解决相关问题、组织活动都经政府授权。使用likert-5点评分法，让社会组织负责人为本组织打分：其中1=完全不符合，5=完全符合，最后取平均值作为最终比较数据，比较结果如表1所示：

（注：A=组织活动贴合政策方向；B=组织目标能够自我调整；C=政府依靠其解决相关问题；D=组织活动都经政府授权。）

通过对比可知，三类社会组织在A、B、C题项得分较高，而在B题项得分较低，说明代理人角色的社会组织受政府影响较大，却失去了一定的自主性，这也是社会组织发展进程中所遇到的普遍问题——社会组织成为政府代理人的同时，政府对社会组织权力的影响越大，会越趋向于控制而不是放任社会组织，社会组织会因此丧失更多的自主性，而自主性的丧失直接导致社会组织参与公共服务供给及质量改进的可能性变小。综上，在选择代理人角色的社会组织中，政府在对此类社会组织授予权力并予以控制的同时，需要慎重考量所施加的控制是否在应当范围之内，是否影响了社会组织自主性的发挥，又是否会对公共服务供给及质量改进的效能造成不必要损失。

2、服务者角色。萨拉蒙认为，社会组织的标签应该是“具有组织性、民间性、非营利性、自治性和志愿性”，也就是说社会组织应该是作为一种服务性质的形态存在，即服务者角色。文军指出，社会公众认为社会组织首先应作为弱势群体的保护伞存在，在与外界沟通协调的基础上有力保证社会公众的权益[6]。但是从社会组织的具体角色实践来看，与服务者角色定位存在不一致性。

本研究对调研样本中带有“服务者”标签的社会组织做了初步统计（如图2），其中包括社区服务类社会组织21家，中介服务类社会组织18家。

图2 服务者角色中社会组织类型分布

在两组不同类型的有效样本中，每种类型按照“可比性原则”分别选取两家社会组织作为案例研究对象，在具体样本的选择中还依据以下原则：①级别相同（市级/未注册登记社会组织）的案例样本应为同类社会组织；②有突出反映社会组织核心活动的服务项目（无论源于自发还是政府购买）；③组织成立时间相近，以便案例样本在同一起点上比较。

依据上述原则，本研究对最终选定案例样本进行了基本情况的统计（如表2）：

在资料收集时，本研究选择采用面对面深度座谈、电话访谈、问卷调查、内部文件及相关档案查阅、新闻报道收集多种数据源获得所需数据，以保证信息的精确性及更稳健的理论结果。本研究数据主要来源于历时一个月的半开放式访谈和封闭式问卷调查，案例样本相关描述如下（见表3）：

访谈过程为先询问受访者对社会组织基本情况的了解，然后询问相关公共服务项目的具体情况，希望通过对社会组织基础条件及项目发展的了解，探索“服务者角色”标签的社会组织与“服务者角色”原始期望的不一致性及原因之所在。使用开放式提问，使被访者能从更多的角度来叙述相关情况，并遵循24小时原则，所有的访谈都在24小时内记录或者转化过来。访谈情况如表4所示：

四、结论与启示

（一）结论

通过对86个有效样本的访谈和问卷调查，本研究认为社会组织在现阶段无论选择何种单一角色都无法实现自身稳健发展：在选择代理人角色时，社会组织会因为政府对其的影响力一定程度上丧失自主性；而在选择服务者角色时，社会组织会因为资源依赖丧失独立性。因此，社会组织只有先让自身实现多元定位，取长补短，才能够真正成为公共服务供给主体群体，高质量地服务于更广大的社会公众。

（二）启示

政府和社会组织应该是合作者关系，政府对社会组织过度控制或者社会组织对政府过度依赖，都无法真正实现公共服务社会化。作为政府而言，应当把过去由政府承担的部分社会职能交还给社会组织，充分发挥各类社会组织提供服务作用；同时扩展社会组织参与社会管理的空间，大力培育社会组织并不断提升其政治参与能力，弥补政府在公共服务中的“失灵”，以社会民众更加信任的方式促进社会多元化合作治理的实现。（作者单位：贵州大学）

基金项目：贵州大学研究生创新基金“草根社会组织改进社区公共服务质量的机制研究——基于云岩区18家社区的调研”（编号：研人文2015049）的阶段性研究成果。

参考文献：

[1] 谢尼亚·舍尔—阿德龙.建立社会保障：私有化的挑战[M].王发运译.北京中国劳动社会保障出版社，2004（6）.

[2] 孙晓莉.中外公共服务体制比较[M].国家行政学院出版社，2007.

[3] 米本家.公共服务社会化：非营利组织的角色、作用与政策因应[J].重庆大学学报，2012（6）：135-140.