粟锋

摘 要：中共十八届三中全会通过了《关于全面深化改革若干重大问题的决定》，推进国家治理体系和治理能力现代化是本次会议确定的重大战略目标。当前农村治理的重要领域之一就是农村土地流转，土地治理是实现农村治理现代化的基础，更是构建国家治理体系的微观环节。

本文在宏观政策层面上对农村土地流转有“三点”认识，对农村土地流转的现有研究成果从“四个”方面作类型学分析、归纳，从中探索如何在国家治理现代化的进程中进一步做好农村土地流转工作。

关键词：治理现代化；农村土地流转

一、政策变迁

“自上而下”的治理方式已深深地嵌入中国几千年的历史行进脉络里。对当前农村土地流转研究的梳理必须要把握中国共产党人对土地“治理”不断深化的认识过程，宏观政策背景在“推动”农村土地流转制度的变迁和“引领”理论界对农村土地流转的研究方向上有重大的意义和作用。

中国是一个传统的农业大国，广大农村的“稳定”与“发展”是中国共产党长期执政的基础。为了广大农民群众走向共同富裕，为了广大农村始终是中国共产党执政的坚强堡垒，一代代的中国共产党人从来没有停止过对“三农”问题的思考与探索。以毛泽东为领导核心的第一代领导集体撰写了《湖南农民运动考察报告》、《中国农民中各阶级分析及对于土地革命的态度》等著作，确定了“农村包围城市，最后夺取全国胜利”的革命道路，并认定：“农村问题的核心在于土地”，发动了土地革命。

邓小平关于农村土地流转问题的探索是邓小平理论的重要组成部分，其中调动农民的积极性是邓小平关于农村治理的核心内容。《邓小平文选》中关于调动农民的积极性的论述就多达二十几处。他明确指出：“我国80%的人口是农民。农民没有积极性，国家就发展不起来”；“农业本身的问题，现在看来，主要还得从生产关系上解决。这就是要调动农民的积极性。”邓小平经历了农业社会主义改造时期的互助社、初级社、高级社、人民公社后，最终确立了农村改革之后统分结合的家庭联产承包责任制[1]。

自党的十五大以来，中国共产党人坚持马克思主义基本原理同农村问题实际相结合，不断深化和发展对农村土地流转的理论。胡锦涛在党的十七大会议上《高举中国特色主义伟大旗帜为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗》的报告中指出：“坚持农村基本经营制度，稳定和完善土地承包关系，按照依法自愿有偿原则，健全土地承包经营权流转市场，有条件的地方可以发展多种形式的适度规模经营”[2]；在党的十八大会议上《坚定不移地沿着中国特色主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗》的报告中指出：“坚持和完善农村基本经营制度，依法维护农民土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权，壮大集体经济实力，发展多种形式规模经营，构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系”[3]。

概言之，中国共产党人对农村土地流转有“三点”认识：“基点”——农村土地流转的核心在于土地制度；“节点”——农村土地流转的历史前提为家庭联产承包责任制；“中心点”——农村土地流转的动力在于以有效的经济操作形式调动农民积极性进而推进农村的稳定发展。农村土地制度经历了“私有私用”、“私有共用”、“共有共用”、“共有私用”的阶段，一代代中国共产党人重视农村土地流转问题，不断深化对农村土地流转的认识，逐步放开政策权限，不断引导农村土地有序、有效流转。

中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出了“全面深化改革，推进国家治理体系和治理能力现代化”战略目标。这是党和国家制定战略方针的历史进程中，在提出“农业、工业、国防和科学技术的现代化”这“四化”后首次提出的“国家治理现代化”。

《决定》特别指出：“稳定农村土地承包关系并保持长久不变，在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。鼓励承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转，发展多种形式规模经营。”[4]这说明农村土地流转既是农村治理的一大领域，也是实现农村治理现代化的基础，更是构建国家治理体系的微观环节。“国家治理现代化”的正式提出，更加明晰地点出了土地“治理”的深远意义，刮起了思想界的“治理”旋风，引起了理论界的“治理”思考，回应了广大农民群众的“治理”呼唤。

二、研究检视

国外与中国的国情有所不同，其土地私有化程度高，故没有“土地流转”的提法，研究土地制度过程中一般使用“土地交易”这一概念，刘莉君通过对国外土地交易的研究成果梳理，认为国外关于土地流转思想的研究成果分为：国外关于农村土地交易状况的研究、国外关于农村土地交易影响因素的研究、国外关于农村土地交易及其效率的研究、国外关于土地规模经营及其效率的研究[5]。当然，外国学者关于土地制度基础理论的贡献很大，特别是马克思关于土地所有权、土地产权、地租的理论也为土地制度研究打下了坚实基础。

对于国内研究成果，以CNKI数据库为文献来源，对近十五年来（2001——2015）有关“农村土地流转”文章进行研究，以篇名为检索项，农村土地流转为检索词，检索时间为2001-2015年的文章，共检索出6713篇文章，对其进行数据处理：

总体而言，自2001——2004年，属于萌芽阶段，这一时间段的成果不是很多，“农村土地流转”这一课题才开始进入学者的视野。从2005——2008年，属于探索阶段，相关研究成果大幅增加，资金方面也开始得到支持。而2010——2015年属于发展阶段，关于“农村土地流转”的研究一直保持着稳定的热度，研究的质量大幅上升，受到国家资金的大力支持。

本文以为近十五年来学界对农村土地流转的研究，主要关涉到土地流转障碍、土地流转动因、土地流转模式、土地流转影响因素四个方面。其中土地流转障碍和土地流转模式在当前最受关注；而土地流转动因与土地流转影响因素概念具有一定互补性：动因强调流转机制内各个对象的推动作用，影响因素是与土地流转相关联的单个或者一组因子。

（一）关于土地流转障碍的研究

阻碍是事物在发展过程中遇到的问题。而土地流转障碍具体就是指农村土地流转推进过程所遇到的问题，从土地流转过程来说主要包括流转规模有限、时限较短，流转政策障碍，流转市场机制不完善，流转后融资难等问题；从村级流转主体来说主要是“外企扎不下”和“内部做不大”的问题。如曾超群从农村土地流转的现状从流转过程入手，把土地流转阻碍归为“剩余收益分配机制缺位”、“流转期限较短，机会主义盛行”、“缺乏有效的农村土地流转机制”、“流转时存在忽视农民利益倾向”、“流转机制及条件不理想”、“流转双方融资困难”[6]。黄祖辉和王朋认为当前土地流转的问题表现在：虚化的土地流转利益主体难以适应现代农业市场化；分散的土地流转形式难以适应现代农业规模化；无序的土地流转中介组织难以适应现代农业信息化；落后的社会保障体系影响了土地流转主体的积极性[7]。

（二）关于土地流转模式的研究

土地流转模式是针对流转过程中运到的具体问题提出对策、积累经验最终成型的操作方案。关于流转模式的研究实质就是对农村土地流转进程中“背景”、“问题”、“对策”三条线索的联动分析，主要采用案例分析法。杨德才认为当前土地流转模式大致分为：股田制、股份合作制、出租、反租倒包、转包、转让、拍卖、互换、代耕[8]。张佳莉则是对重庆土地流转模式作了案例分析，对私人主导模式、政府主导模式、市场中介导向模式的对比分析过程中介绍了重庆土地流转模式的创新作法和积极效果。胡明辉试图综合对农民生存、农业发展、土地制度、土地市场、土地流转法制、国家管理六个因子的考量，构建出一种以现代产权制度的建立为取向的土地股份制模式和以农村土地所有制的创新为核心的国有永佃模式[9]。当然这只是一种理想模式的建构，尚未从在实践中得到检验。

（三）关于土地流转动因的研究

动因是影响事物在发展、变化过程中所内蕴的动机和因素。良好的农村治理机制必定能激发和引导农村土地流转的动因。学者的探索主要集中在影响农村土地流转的各个要素以及其中的特殊对象，而这些对象或要素就是各种力量的来源，对要素或对象的深挖可以一步步还原和接近农村土地流转的“生态”。徐旭、蒋文华从动因的主体出发，认为农村土地流转的动因主要是广大农民对土地流转的推动、村集体对土地流转的推动、各级政府对土地流转的推动以及工商业主对土地流转的拉动[10]。兰晓红认为土地流转的动因在于：部分劳动力转向非农产业；规模经营带来更高收入；政府的推动[11]。可见，政府的推动和村民的期待是助推农村土地流转的主要动因。

（四）关于土地流转影响因素的研究

影响因素是事物之间发生有机联系的介质。农村土地流转中各要素间的内在逻辑关系构成了土地流转的运行逻辑。在这类研究中，张伟丽认为农村土地流转的影响因素主要有三个：非农就业因素、社会保障因素、地方政府因素[12]。包宗顺、徐志明认为影响土地流转的有五个因素：非农产业发展水平、农业生产结构、劳动力文化素质、农村居民人均纯收入、农村社会保障水平[13]。此外，土地流转由于流转主体的相对性，分为土地转入和转出，这些因素对土地转入和转出的影响是有差异的。

三、结论启示

无论是中国共产党人坚定不移、矢志不渝地对农村土地流转的实践探索，还是学界理论家们洋洋洒洒、扎扎实实地对土地流转进行理论拓掘，都给我们在理论与实践的创新中提供了巨大的勇气，留下了无限的创新空间。综述引发了笔者两点思考：

（一）村民自治的有效形式

农村土地流转如何通过“自下而上”的治理方式突破障碍变得高效？在追求经济高速发展的实践领域里，在经济操作被利益主导的现实世界里，极度的贫富悬殊和大量的社会不公如极昼般“刺眼”。农村作为最广大劳动人民的生存“土壤”，要改变、要发展、要崛起。这些目标的实现对农村而言不仅需要外来的均匀式“漫灌”，更需要精准的自新式“净化”。当年家庭联产承包责任制就是安徽凤阳小岗村的村民群众合力探索的，后来推广成为全国性的操作方案。当前农村土地流转在“自上而下”治理情境中所关涉的流转主体、流转方式、治理机制、治理结构已经得到了高度的关注和深入的研究，前述的农村土地流转四个方面也大都是在“自上而下”的理论背景、理论前提下进行。那么农村土地流转如何通过“自下而上”的治理方式突破障碍变得高效？关键在于村民自治有效。现行的常规“村民自治”一定程度上已经实质空心化。村民委员会和村党支部委员会实际上已经同质化为一个结构，而这个结构本身又在为争取上级财政支持中、听凭行政命令中一步步弱化了独立性。所幸的是党和政府一直在探索农村治理的有效操作形式，如湘政办发〔2014〕33号《关于推广小型农村公共基础设施“四自两会三公开”建管模式的指导意见》。如何使“自上而下”与“自下而上”两条路径相交织、相适应、成网格、成体系，还迫切需要对一些地方的创新案例做认真、扎实的分析，总结经验，形成示范。

（二）国家治理与农村土地治理的耦合

“国家治理现代化”的概念才提出不久，人民网就已于2014年6月专辟了《国家治理》周刊，说明这一国家发展战略已引起了应有的关注。农村土地流转研究的新“指向”将不得不指向与国家治理的耦合，因解决当下的问题是理论工作的“原点”意义之一。国家治理的现代化需要搭建一系列理论链条和操作程式，而农村土地流转就是农村治理其中的关键一节。在国家治理的逻辑框架里，把握法治现代化等其他链条与农村土地流转的内在联系；在国家治理的宏大视阈下，重新审视农村土地流转这一关键环节的四个方面。进一步研究国家治理与农村土地流转的互动关系，分析如何以农村土地的有效流转促进国家治理的有效实现，以农村土地流转推进完善农村治理体系。作为中国特色“治理”理论的两个范畴，国家“治理”现代化的实现必然需要农村“治理”的进一步生发和深化——或许国家治理的现代化与农村治理的耦合将把农村土地流转的研究提升到一个新的理论境界。（作者单位：湖南师范大学公共管理学院）

参考文献及注解：

[1] 朱有志.中国新型农村集体经济研究[M].长沙：湖南人民出版社，2013

[2] 新华社.胡锦涛在党的十七大上的报告[EB/OL].http：//news.xinhuanet.com/newscenter/2007-10/24/content_6938568.htm/2007.10.24

[3] 新华社.胡锦涛在党的十八大上的报告[EB/OL].http：//news.xinhuanet.com/18cpcnc/2012-11/17/c_113711665.htm/2012.11.17

[4] 凤凰网.《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》[EB/OL].http：//finance.ifeng.com/a/20131115/11094454_0.shtml/2013.10.25

[5] 刘莉君.农村土地流转的国内外研究综述[J].湖南科技大学学报（社会科学版），2013（01）

[6] 曾超群.农村土地流转问题研究[D].湖南农业大学：湖南农业大学，2010

[7] 黄祖辉、王朋.农村土地流转现状、问题及对策——兼论土地流转对现代农业发展的影响[J].浙江大学学报（人文社会科学版），2008（01）

[8] 杨德才.论我国农村土地流转模式及其选择[J].当代经济研究，2005（12）

[9] 胡明辉.我国农村土地流转模式研究[D].燕山大学：燕山大学，2008

[10] 徐旭、蒋文华.我国农村土地流转的动因分析[J].管理世界，2002（09）

[11] 兰晓红.农村土地流转动因、问题及对策研究[J].特区经济，2010（10）

[12] 张伟丽.中国农村土地流转、问题及影响因素[J].东岳论丛，2013（01）

[13] 包宗顺、徐志明.农村土地流转的区域差异与影响因素——以江苏省为例[J].中国农村经济，2009（04）