刘晨（澳门大学社会学系，澳门999087）



特大城市的城乡接合部问题与“提醒治理”研究
——以S市的“双村”为中心的考察

刘晨
（澳门大学社会学系，澳门999087）

[摘要]城市治理与乡村治理相结合是社会治理的一个新领域，而学界要么是关注城市社区治理，要么是关注乡村治理，对于城乡接合部的关心较少。鉴于此，本文择取上海市的两个村庄进行了调查和分析，发现如今的城乡接合部在特大城市的语境下，共有八种不同的问题被塑造，且村委所采取的治理方式更多的是“提醒治理”，而不是现代型的法治治理和传统型的权威治理或人情治理。这就构成了一个问题，即政府是否在推卸责任或运用某种乡村政治的策略，让村民作为行动主体被动地承担公共风险？本文试图更深入地去分析这种治理方式的困境所在。

[关键词]城乡发展；特大城市；城中村；乡村政治；提醒治理

一、特大城市的定义、问题提出与样本选择

所谓特大城市，在中国是一种官方话语的生成物，其主要是按照城市规模来划定的。在2014年国务院发布的《关于调整城市规模划分标准的通知》当中，将城市划分为5个新标准，即城区常住人口500万以上的城市为特大城市。我们可以从中发现，对特大城市的定位主要是根据人口数量，而不是经济总量或其他。另据数据显示，在2010年第六次全国人口普查当中，上海市人口已经达到（常住人口）2301.92万，同2000年第五次全国人口普查（以下简称“五普”）相比，10年共增加661.15万人，增长40.3%，高于同期全国人口5.8%的增长水平。故而，我们可以将上海定义为特大城市。

然而，上海市的城乡接合部，也就是城市与农村衔接的那个区域，问题之多，尤其值得我们去关注。加上上海市本身的城市化进程的容量和速度，都要比非特大城市强，故而这就构成了我们的问题：城乡接合部之中的乡村问题与治理逻辑又是怎么样的？这种治理的问题是什么？

之所以选择上海而不是其他地区的原因在于，特大城市的基层治理往往与其他地方不同。主要体现在以下几个方面：第一，复杂性；第二，特殊性；第三，可代表性。具体而言，第一，它们是上海市城乡接合部的两个非常典型的村庄，且有轻轨5号线穿过这两个村庄，这构成人员流动较频繁，且工厂繁多，经济格局复杂的一个局面。第二，这两个村庄紧密地联系在一起（彼此为邻），无论是地方性知识还是交通便利性，都对于我们开展田野调查有利（如此，我们不妨将这两个村庄合并为一个叙事单位，即“双村”）。第三，如果特大城市的某些基层治理模式能够得到充分地分析和解释，并指出其中的问题所在，那么其他的特大城市的基层治理就可以以此作为经验加以反思。

就田野调查的方法而言，我们在2015年7月入村，花费了前后为期15天时间，从7月8日开始进驻到“双村”，并进行参与式观察、随机抽样和结构式访谈。①这些为本文的调查方法。被择取的样本中，男性的比例占87.3%，女性占23.7%，样本的总量为38人，最终采取随机抽样的方法进行抽取并加以访谈，再将访谈的资料和参与式观察所得到的基层现状结合起来进行分析，从而发现了“双村”的基层治理的一些景象和问题。

二、问题的塑造：特大城市的基层现状

问题往往是被制度、文化和个人所塑造的，比如户口问题等。在城市化过程中，因为户口问题而没有给农民工应该的城市居民生活待遇，而一直被长期批评。再比如留守儿童问题，也是有部分原因在于没有城市户口而小孩儿没法得到如城市里的小孩儿上学的优惠条件，加之城市的生活成本较大，城市社会保障缺位等，故而也造成留守儿童的问题被塑造出来，其也被批评着。同理，本文所列举的几种问题，也是因为在城市化的大背景下，所调查的村庄已经形成了原住居民与流动人口的混杂居住的场景，并塑造出来了一些问题。通过访谈和参与式观察，我们大致上得出了以下几种，具体见表1：

表1：上海市“双村”的乡村问题

通过表1，我们可以看到，因为村内的社会成员复杂，往往会引发出类如治安问题和卖淫问题，特别是前者，往往给当地的村民带去了不安全感。

而在非特大城市是否也存在这些问题呢？通过文献查阅和比较即可得到这一点。譬如夏正伟等人在对江苏省常州市的城中村进行调查时，也发现了我们上述中谈到的一些问题。他们认为常州的城中村主要有以下几个方面的问题：第一，城中村的空间环境。“原住民为了尽可能地从房屋出租中谋利，在压缩自己生活空间的同时，通过拆旧建新、增加层数的方式扩大住房面积以供出租。”第二，内部交通状况。“道路狭窄而使机动车交通问题日渐凸显。”第三，外部公共空间及其环境。“原有的宅旁空地及住宅庭院中的树木，已被砍伐殆尽，仅存的一些空地杂草丛生，甚至沦为垃圾场。小型广场、健身器材、休息座椅、路灯、公厕、垃圾桶等与居民日常活动关系密切的公共设施建设缺位现象较为普遍。”第四，城中村的生活行为。“城中村的居住人员由原住民（失地农民）、租住者（外来流动人口、新市民）构成，人员构成相对比较复杂”。第五，租住行为。“流动人口在选择城中村租住的主要原因依次为：去工作单位很便捷（45%）、低廉的租金（43%）、熟人介绍（8%）、方便子女上学（2%）等。”[1]（P32-35）通过上述文献可以看到，上海的特殊就在于，道路情况没有那么差②主要是因为上海的经济发展所致。，但是征地情况存在，村干部腐败的情况存在，家庭教会的情况存在，人口流动的情况也存在，等等。仅仅通过与常州这样的非特大城市比较，我们便可以发现，之所以产生上述八种问题，特别是公共财产荒废问题，治安问题和卖淫问题，主要还是因为上海城市的经济发展状况与人口流动，甚至包括城市因为经济的发展而造成的“相对开放性”③这样的“开放性”会造成灰色空间的一些非“台面”的活动大量产生。。

综上所述，通过观察和访谈所得到的问题，其实在基层社会当中，特别是在农村地区，已经存在，而在特大城市当中，更加容易和普遍地发生，主要还是因为特大城市的开放性、人口接受能力和经济格局多元化等原因所致，继而导致城中村出现了各种复杂的问题，却又难以解决。

三、“提醒治理”：一种中国基层治理的方式

问题既然存在，那么就得想办法解决。对于“双村”而言，我们观察到的是提醒治理。当然，也可能存在其他的治理方式。所谓提醒治理，通俗的理解就是用某种标语，贴或者涂在墙上的某个地方，特别是一些比较显眼的地方，字用得特别大，以达到提醒群众的效果。经过我们的参与式观察，对“双村”的一些标语、口号、广告等进行了收集和归类，具体见表2：

表2：上海市“双村”的乡村广告、提醒与标语

注：本表根据上海市闵行区D村与J村的乡村观察整理而出，在涉及留有电话的部分，我们采取了省略尾号或者中间部分号码的方式技术化处理。从中可以发现，提醒的对应用语，多半是“政治”“公共安全”“道德”之类的属性。

从表2中我们可以发现，广告、提醒和口号①有的口号也可以理解为提醒。是混杂在城中村当中的。特别是广告（主要是家电、婚纱等广告）比一般的农村要多，要丰富。比如说，“打耳洞”的广告等。不可否认的是，无论是商业广告还是政治标语，都是为了达到一定的目的而采取的主体行动。同样，“提醒”也是一种为了某种目的的行动。比如说，“党总支年度总结”“门口请不要小便”“不要做畜生，随意拉屎拉尿，应做有道德的人，有志气有出息的人”“闵行区颛桥镇众安居委会社会治安综合治理办公室”“闵行区村（民）委员会信访代理工作站”等等，一方面，这样的提醒可以被理解为政府有这样的功能存在（比如可以到信访代理点去上访）②在全国，几乎是每个社区都存在“信访点”。，另外也提醒对方注意道德上的自律。按理说，个人的道德应该被社会所规范和制约，但在这里是采取侮辱性的言论对个人进行“语言教化”，这显然不符合法治国家的常理。同样，利用女色“骗财”这类的事情，更是违背法律的。政府对这类的违法和失范行为应该采取法律严惩，而不仅仅是提醒性质的治理。

通过上述分析，我们可以看到，“提醒”已经是城中村的一种常见的治理方式。那么，为何特大城市的基层治理要采取“提醒治理”呢？针对这个疑问，我们有必要先对特大城市与非特大城市的城中村所存在的问题进行一个更为详细的比较与阐述，以此来解答这一问题。

（一）特大城市与非特大城市的城中村问题比较

首先，我们在上文中已经列举了与非特大城市常州的比较，不难发现，非特大城市的城中村问题与特大城市的有区别。本文所观察到的，特大城市的城中村问题主要包括：1.集体资产的荒废；2.治安问题；3.卖淫问题。这三个问题之所以比较突出的原因有以下几点：1.人口流动较大；2.地区性经济较为发达。正是因为在特大城市，所以，人口集中程度要远远大于非特大城市，并且按照我们对特大城市的定义，我们对这一问题的理解就不那么困难了。也正是因为人口流动较大，所以带来了一些治安问题。另外，作为特大城市，它的郊区往往比起非特大城市的郊区要发达。“双村”所在的颛桥镇，辖区总面积32.29平方公里。近年来，其连续十年被评为上海市文明镇，并获得了国家环境优美镇、上海市一级卫生镇、上海市社区建设模范镇等多项荣誉称号。在经济上的表现也较为优异，在2010年，全镇实现工业总产值190亿元，年均增长10.82%。社会消费品零售总额35亿元，年均增长18.99%。而地处兰州市中心地段，并且也有城中村的城关区，2010年实现的工业总产值为113.7亿元。如此比较而言，地处沿海地区的一个乡镇，和地处兰州市中心的一个区的工业总产值，相差达76.3亿元，且根据我们对兰州市城关区的城中村观察，虽然地处在兰州市区，但是依然还是没有本文所调查的颛桥镇发展得好，无论是在社区建设，还是在经济实力上。由此，我们可以推断出，乡镇企业的发展，往往会带来地区的一些公共财产的建设，进而随着时间的推移，人们将其荒废或者被村委所变卖。在本文的颛桥镇，是荒废掉了。同时，地区经济的发展，特别是沿海地区，也会吸引一些流动人口的进入①主要是就业机会比较多而导致的，进一步说，沿海地区的这些村庄，往往会有一些工厂存在。不然，也不会一个镇就有如此强大的工业生产总值。，导致社区管理难度加大。

当我们了解了特大城市和非特大城市的区别以后，我们可以发现，主要还是对流动人口的治理存在难题。那么，面对这样的一种现状，又该如何进行治理呢？让我们回溯一下治理的逻辑演变，以此来看提醒治理是如何一步步地被运用到基层治理当中的，以及这一治理模式的问题何在。

（二）治理模式的演变轨迹

首先，有学者认为，中国的基层治理形成了五种转变：第一，从单一治理转向多元治理；第二，从单向度的治理转向互动治理；第三，从碎片化的治理转向系统化的治理；第四，从动员式的治理转向法治化的治理；第五，从传统型的治理转向技术型的治理。从这五个转变可以倒推发现，我们以前的治理是“单一型的治理”“单向度的治理”“碎片化的治理”“传统型的治理”等。这五种治理模式，差不多都与提醒治理关联起来。比如说，“提醒治理”是一种单向度的传播式治理，是单一型的治理，手法非常简单，且内容单一。还有就是散布在城中村的各个小巷子中，缺乏系统性的治理内涵。当然，其也很传统。在过去，“天干物燥，小心火烛”就是典型的提醒式的管理方式。这几种分类，还不能完全说明治理的模式演变轨迹。让我们接下来看另外一种“理想型分类”（Ideal type）。

其次，还有一些学者认为，回溯过去六十多年来的治理逻辑，第一个阶段是1949年—1978年。这一时期，我国建立了“国家—单位—个人”的一元主体社会管理格局。执政党和政府成为社会管理的唯一主体。“‘议行合一、政社合一’的人民公社体制，作为单位体制补充管理单位体制以外的城市居民的街道办事处和居民委员会体制（街居制），依靠政治-身份来划分的阶级分类体制并辅之以运动式、批斗式的政治管理方式，作为党和政府的传送带的群团组织，城乡分割限制人口自由流动的户籍制度等。”[2]且在这一时期，我国发生了很多政治运动，故而导致了一些运动式治理、批斗式治理的方式存在。其实，早在1942年的延安整风运动当中，就已经把运动式治理运用得非常成熟，整风的具体方法，主要是学习整风文件，按照整顿三风的要求，对照检查个人的思想、工作、历史以及本地区本部门的工作情况，进行自我批评或相互批评，提出努力方向。对犯过错误的人，采取“惩前毖后，治病救人”方针，进行和风细雨式的批评教育。始于1950年的“整风运动”的主要目的在于各级机关干部的工作作风要得到整治，“三反五反”“新三反新五反”都是如此。[3]在当时的政府运作中，运动式治理在很大程度上是和很多临时的任务等捆绑在一起。关键就是看政府的注意力如何分配。而运动式治理并不是说拿出来就能立竿见影，取得成效，关键是还会导致问题不但没有被彻底解决，当这股“风”过后，反弹会更加厉害。无论是“创卫”（创建卫生城市），还是乡村治安等问题，皆是如此。进一步说，如果“政府的注意力”分配不均，不是长期关注乡村治安问题、卖淫问题，那么“运动”来的时候，就“躲起来”“好一点”，“运动”走了以后，就会复发，甚至更加厉害，就好比“打地鼠”一样。

第二个阶段是1978年改革开放到1992年。在这个阶段，中央主要是把“阶级斗争为纲”调整到了“以经济建设为中心”。“改革开放的过程是一个放权让利调动各方积极性的过程，向地方放权、向企业放权的过程使各级地方政府和国有企业赢得了自主权和积极性，高度集权的政治体制逐步为适度行政性分权的政治和行政体制所取代，政治和经济逐步分开，私人经济部门在公共部门旁边成长起来。”[2]这个时期的一个特征是，法治的入场与批斗式的、阶级斗争式的治理方式退场，但是依然存留一些过去的影子，比如道德侮辱之类的行为。当法治在面对本文当中提出的几个问题时，依然有不适用的地方。一方面，通过既有的研究，我们发现，法治在乡村的“尴尬”是有目共睹的，乡村社会靠的是人情治理或伦理，而权威（乡绅社会）在1947年的土改以后是不复存在的。这就决定了法治在基层问题当中的有限性。事实上，法治对于村民的合法利益，起不到该有的保护。同样，对于农村婚嫁中的60万聘礼问题，这是乡俗而不是法律所能管制的。故而，法律在乡俗面前又是失效的。

第三个阶段是从1992年党的十四大到如今。“邓小平南方讲话，特别是党的十四大后，我国正式确立了建立社会主义市场经济体制的目标，市场化导向的经济体制改革步伐明显加快。且政府有意无意地淡化自身在提供社会性公共服务或公共服务中所应担负的责任，由此导致社会性公共服务供给严重不足和享受基本公共服务方面地区差别、城乡差别和外来人口与本地人口差别的扩大。社会组织发展受到的限制和控制较多，仍然属于社会管理的对象，在社会服务方面仅发挥有限的拾遗补阙的作用。”[2]这个阶段，虽然“治理”一词被引入并广泛运用，人们也开始注意“善治”所需要的“多元主体共同参与”，但是因为政府有意淡化自身的责任，再加上与传统文化里的“丑话说在前面”结合起来，导致治理在乡村社会的基层治理中就演变为了“提醒治理”。且这样的方式至今还被运用在了手机短信当中，比如说，“时值莘莘学子金榜题名之际，严禁借子女升学之机大摆宴席、违规收受礼金，请你做到：不讲排场、摆阔气，不铺张浪费；不违反规定用公款报销个人自负费用……”[4]这就意味着，提醒治理，一方面是政府作为治理社会方式的一种手段，另一方面，也在继续实践着“（政府）自身在提供公共服务中所应担负的责任”。因为，类似上海市“双村”的治安问题（公共安全），本身就是一种公共服务的体现。

问题的关键是，提醒背后所折射出的——自己对自己的负责还是政府对每个行为主体负责，以此来避免公共风险呢？从本质上来讲，公共安全问题属于公共产品范畴，是运用公共权力的政府必须向公民提供的、也必须提供好的一项服务。换句话说，公共安全问题集中反映了政府的行为责任能力。有学者指出，政府职能主要包括两个方面，从正面来说，政府需要提供公共服务，供给公共物品；从反面来说，政府需要承担公共风险，提供公共安全。再比如在上海市的“双村”的墙面上，有标语如此写道——“谨防女色骗财”。这种不被骗，或者说治理女性骗子，难道不是法律的责任吗？一方面，政府应该用法律的手段去整治，预防；另一方面，也要替百姓去辨别和避免这样的风险。毕竟，警察对于这类的骗子，还是更加具备专业性。总而言之，采取提醒治理的主要原因在于其对政府自身而言有两点好处：第一，让行为主体自己对风险进行甄别和担责，而不是政府来为其化解风险的存在，减少自己的责任和治理成本。①至于这“节约”下来的钱去了何处，又不得而知。第二，村委利用这类的方式可以节约人力物力和财力。这为村委的工作，减轻了负担，但是却又增加了每一个行为主体的风险。其实，从本质上说就是“懒政”“不作为”。

方虹指出，“提醒”固然是善意的，但是通过以上分析，无疑是把社会风险转嫁给群众，而群众与政府的关系，恰好是被保护与保护的关系，是“运用公共权力的政府必须向公民提供的、也必须提供好的一项服务”。需要进一步强调的是，采取类似提醒的方式，并不代表“无政府主义”，而是“政府在场不够”。故而，提醒治理还是应该面对问题被塑造的根本原因，用法治先去解决一些可以解决的问题，比如特大城市比较突出的“治安”“卖淫”等问题。

四、总结与反思

“闵行区颛桥镇，是典型的城乡接合部地区。2000年以来，这里经历了快速度、大规模、结构性的城市化转型：全镇常住人口从8.8万人增至到了19万人，其中，来沪人员从3.8万人增至12.2万人，城市化社区常住人口由3万人增至12万人，居委会数量也由9个增至29个；与此同时，全镇的村民小组数量由175个减至34个，减幅达80.6%。”[5]从这个数据可以看到，特大城市的人口流动还是比较庞大的，而采取“提醒治理”，恰好是一种单向度的、碎片化的、传统型治理模式，且其并不能让政府为当地居住的村民提供比较安全的生活环境。徐勇曾说，“在由传统社会向现代社会的转变过程中，中国农村的社区治理主体经历了由‘有社会、无国家’到‘有国家、无社会’再到‘有国家、有社会’的三个发展阶段。”[2]而“提醒治理”的弊端在于“貌似有国家，而无社会”，只有村委刷在墙面上的几句标语。也就是说，国家在“提醒治理”中是看得见的“隐形人”。

总而言之，“提醒治理”的背后所蕴含的是“政府责任意识不到位”与特大城市社区的“人口流动大”（流动人口得不到相应的城市社会保障）双重因素导致了如今的一种基层治理模式的困境。加上特大城市本身又具有其复杂性，那么治理特大城市的“城乡纠缠”所带来的问题，就会需要更大成本和精力。“提醒治理”在很大程度又降低了该有的治理成本，减轻了治理工作量，反过来会重塑和增加特大城市的城中村的问题，比如更加严重的“治安问题”和“卖淫问题”等,当然，还包括骗财骗色的违法活动会更加猖獗。

如此，这也就要求我们的基层负责人在转变治理方式与理念的同时，要切合国家治理现代化的语境，切实用法治思维和法治手段去真正地治理好基层社会，创建和谐的基层社会。

[参考文献]

[1]夏正伟，宋玉姗.转型期保留型城中村“减压阀”作用的发挥[J].人民论坛，2013（26）.

[2]何增科，徐勇.我国社会治理体制演变的几个逻辑[N].时事报告，2014-06-25.

[3]刘晨.网络政治、群众路线与反腐体系的转型——以“杨达才案”为个案的考察[J].领导科学，2015年9月（上）.

[4]兴国短信提醒治理“升学宴”[N].赣南日报，2014-07-25.

[5]黄勇娣.颛桥镇：五方联动探索“社区共治”[N].解放日报，2014-05-24.

[责编校对:张立新]

The Issues of Rural-urban Fringe Zone and the Research of reminding governance in Megacity——Two villages in S city as an example

LIU Chen
(Department of Sociology, University of Macau, Macau 999087, China)

Abstract :Urban governance and rural governance is a new research field which the academic community con⁃cerned a little. This paper chooses two villages in Shanghai to investigate and analyse. It is found that there are eight different issues of rural-urban fringe zone in the context of megacities. The village government usually takes reminding governance, but not the modern rule of law governance and traditional authority governance or human governance. This constitutes a problem, that is, whether the government shirks its responsibility or uses the strategy of rural politics, so as to let the villagers as the main body of the action to take the risk of passive. This paper tries to analyse the plight of the governance.

Key Words:urban and rural development ; megacity ; city village ; rural politics ; remind governance

[中图分类号]D63

[文献标识码]A

[文章编号]1671-198X（2016）04-0010-06

[收稿日期]2016-01-05

[作者简介]刘晨（1988—），男，湖北荆门人，澳门大学社会学系博士研究生，主要研究政治社会学、农村社会学、知识分子社会学、网络政治学。