文/曹荣刚

我国设立行政法院的可行性探析

文/曹荣刚

导 读

我国目前采取的是以“人民法院设行政审判庭审理行政案件”为中心的行政审判体制，该体制还存在行政干预、司法地方化、司法行政化等弊端与缺陷，妨碍了我国行政诉讼目的和行政审判功能的实现。检视与反思我国现行的行政审判体制的弊端，根本性改革我国现行的行政审判体制，设立行政法院具有很大的必要性与可行性。

我国行政诉讼已走过近三十年的历程，但现行的行政审判体制运转效果并不乐观，在行政审判中出现了“上诉率高，申诉率高，实体裁判率低，服判息诉率低，老百姓胜诉率低”的“老大难”问题，行政相对人的权益难以得到很好的维护与保障，行政审判中存在的行政干预和司法地方化、司法行政化问题亟待解决。据统计，2007年至2011年间，全国法院审结的一审行政案件中，原告胜诉率分别为9．59%、7．98%、6．55%、7．34%、9．86%，五年来的平均胜诉率仅为8．26%。近年来，最高人民法院为了克服现行的行政审判体制的弊端，对地方法院的管辖制度进行了“交叉管辖”、“异地管辖”、“集中管辖”等一系列改革，虽然这些改革在短期内取得了一些“治标”效果，但还是难以达到预期的“治本”功效，且这些改革的一些负面影响也日益凸显出来，可见在现行的行政审判体制之内的微调式改革不能够从根本上解决问题。

检视与反思：我国现行的行政审判体制之弊端

（一）现行的行政审判体制的制度设计不合理，法院和法官的独立性不够

我国现行的行政审判体制基本上可以归纳为党委领导、人大监督、政府管理财务、法院负责审判的行政诉讼体制。这种行政审判体制僵化、制度设计极不合理，法院过分依附党委、政府、人大的制度设计，极易滋生司法腐败和司法不公，限制和束缚了行政审判职能的正常发挥。长期以来，我国法院系统实行“分灶吃饭”的财政体制，各级法院的经费必须由同级政府确定，法院的财政经费主要依靠地方财政的供给，土地使用、车辆管理、基建和物质装备建设也受制于当地政府。此外，在人事制度方面，法院的行政领导职务和审判人员均由地方各级权力机关选举、委任，实际上法院的人事权受制于地方政府。在现行的行政审判体制下，由于法院和法官的独立性不强，法院和法官均不具备足够的抵御外来的不正当干预的实力与能力，从而严重阻碍了行政审判职能的发挥和司法公正的实现。

（二）现行的行政审判体制滋生司法地方化、司法行政化倾向，难以抵御行政干预

在现行的行政审判体制下，负责行政案件审理工作的只是人民法院的行政审判庭，行政审判庭在审理行政案件时不仅会受到来自行政机关的压力和干预，还可能受到来自法院内部的压力。大量行政纠纷未起诉到法院解决，行政诉讼案件的总量过低，诚如著名行政法学家马怀德所言：“我国行政案件长期徘徊在10万到12万件，原告胜诉率不到10%，究其原因就是地方政府通过各种有形无形的方式对行政审判加以干预”。在现行的行政审判体制中，司法的地方化、行政化不仅表现在地方法院机构设置、人事管理上的地方化、行政化，而且表现为行政法官选任和财政经费来源的地方化、行政化，直接导致行政案件的裁判结果经常是以迎合地方政府的意见而结束，地方法院往往会屈服于地方政府的不当行政干预，司法的地方化、行政化为司法腐败和司法不公提供了温床。

点 睛

在现行的行政审判体制下,负责行政案件审理工作的只是人民法院的行政审判庭,行政审判庭在审理行政案件时不仅会受到来自行政机关的压力和干预,还可能受到来自法院内部的压力。大量行政纠纷未起诉到法院解决，行政诉讼案件的总量过低。

（三）法院内部审判及人事管理体制存在缺陷，部分行政法官审判能力不强、专业性不足

与民事诉讼和刑事诉讼相比，行政诉讼的一个显著的特点就是具有较强的专业性、特殊性和技术性。面对技术性、专业化难度不断提高的行政纠纷，法院想要实质性化解行政争议，就必须提高法官自身的审判能力，但在目前的法官管理体制下，对于行政法官的知识构成和审判技能并无特别要求，且法官在法院内部不同审判庭之间的流动性非常大，行政法官队伍也极不稳定，故行政法官的审判技能和专业化水准普遍较低，不能适应行政审判日益复杂的专业性要求。设立专门的行政法院，建立一套体现专业化的行政法官选任、培训、分案、考核机制，这在专业上、技术上皆可以突出行政审判的技术性、专业性，以此来弥补行政法官专业性不足，同时，这在一定程度上也能够倒逼我国行政审判队伍的专业化发展，有利于打造高素质的行政法官队伍，以更好地适应实质性解决行政争议的专业性需要。

（四）现行的行政审判体制运行效果不好，行政审判缺乏公信力和权威性

近年来，我国每年的行政纠纷约有400万—600万件，但全国行政诉讼案件受理案件稳定在每年10万至12万件。而人口只有8000万的德国，行政法院每年受理案件达30万件；人口不到1000万的瑞典，2011年行政法院受理案件总数为12．86万件。目前，行政案件占法院全部案件中的比重逐年下降，由10年前的2%降到2012年的1．3%。行政案件的收案量在一些年份还呈现大幅下滑的态势，例如2012年一审行政案件的收案量比 2011年减少6770件，下降幅度达5%。考虑到行政权力日益扩张、行政管理和公共服务领域不断拓宽的背景和行政行为数量激增的态势，但行政案件的收案量占法院全部案件的比例不升反降，说明相当数量的行政纠纷未被纳入行政诉讼渠道。由于现行的行政审判体制在现实中解决行政争议的能力比较有限，许多老百姓出于对“官官相护”的畏惧以及人民群众对法院能否独立公正办案的疑虑，不会把自己遇到的行政争议提交到法院来解决，导致大部分的行政争议以信访的方式大量涌向党委、人大和政府机关，行政审判的公信力和权威性不断受到挑战。

需求与回应：我国设立行政法院之必要性

(一)权力制衡，以司法权制约行政权的需要

“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。”为了防止权力滥用，古今中外任何国家都会对行政权建立制约和监督机制。随着我国经济和社会的快速发展，行政权对社会生活的管理与干预会越来越广泛，行政权的行使必然呈现扩张的趋势。我国的法治建设起步晚、起点低，行政权相对司法权而言异常强大且不断膨胀，行政权亟须司法权的制约，而对行政权最佳的制约与监督机制就是行政诉讼制度，但仅有行政诉讼制度还不够，还需要设立行政法院来保障行政诉讼发挥应有的制度性作用和立法设计。毫不夸张地讲，设立专门的行政法院，从根本上为解决对行政权力的监督与制约问题提供了一种有效的途径，也是保障国家长治久安和法治建设的“安全阀”和“防火墙”。

（二）破除司法地方化、行政化，实现司法独立

我国《宪法》和《人民法院组织法》确立的法院体系与行政审判体制，与地方的其他国家机构一一对应，具有显著的司法地方化特色；我国《公务员法》和《法官法》又规定法官实行与普通公务员基本相同的行政管理模式，法官的工资、职务级别、人事任免、福利待遇等皆受制于地方党政机关，导致现行的行政审判体制具有极强的司法行政化色彩。与之形成鲜明对比的是，行政法院的组织机构设置、人事任免、财政来源均采取中央垂直管辖方式，行政法院直接隶属于最高人民法院，依法独立审判案件，不受地方政府的干涉，行政法院的财政经费由中央统一拨付，行政法官由中央统一任免且其职位、薪资方面能够得到较好的保障。毫无疑问，设立行政法院可从根本上摆脱司法地方化、行政化的弊端，行政法院的专业性、独立性和权威性必定优于目前普通法院设立的行政审判庭。

（三）审判专门化，充分发挥行政审判职能作用的需要

审判专门化是世界各国法院改革的方向和目标，也是法制健全国家的普遍做法，有利于审判职能作用的正常发挥，也有利于保障司法标准和裁判尺度的稳定和统一。而我们之所以强调行政诉讼要实现专门化审判，其中一个重要因素就是行政争议案件具有专业性、复杂性、恢复性、职权性和技术性等主要特点，这一点也决定了行政审判必须走专门化的道路。盘点域外国家设立行政法院的经验，均是为了提升行政审判的专业化，更好地适应解决行政争议的专业性需要。以德国为例，专门的行政法院之所以从普通法院体系中脱离出来，主要是因为司法专业人员被指责为没有足够的公法上的专门知识，在公法事务中更多地涉及事实问题而非法律问题。在法国，行政法院基于其崇高的历史声誉和行政审判的专业性得以持续保留。在德国，行政审判的专业性与对分权学说的理解，是其行政法院设立的最初缘由。专门的行政法院不仅可以提高行政诉讼的地位，还有利于促进法官依法独立审判行政案件，保障行政相对人的合法权益利益，发挥行政审判调节行政法律关系的基础性职能作用。

（四）适应经济全球化和WTO规则的需要，顺应我国行政诉讼制度与国际接轨的迫切需要

中国加入WTO（世界贸易组织的简称）是响应经济全球化的必然要求，也是中国积极融入国际社会的标志。建立独立、公正、高效的行政诉讼（司法审查）包括行政法院制度，不仅是与国际司法审查制度接轨的时代要求，也是规范行政机关做出的行政行为的客观需要，更是履行我国加入WTO的司法审查义务的重要司法保障。鉴于行政法院模式在融合专业性与独立性上的优势，其受到越来越多国家的重视和效仿。从世界各国行政诉讼发展的情况来看，建立完善、公正、高效的行政诉讼（司法审查）制度是所有法治国家的重要内容。据调查分析，世界上大多数大陆法系国家实际上都建立了行政法院制度，即使像英美法系的英国和美国也设立了专门行政裁判机构审理行政案件，虽然各国对之的名称、做法各异，但制度本身的实质是相同的。我国可以借鉴国外的成功经验，并根据我国的司法传统和现实状况，建立适合我国国情的行政法院制度。为了保障当事人的合法权益、监督行政权力的行使，无论是从完善我国行政诉讼制度还是与国际接轨的需要，我国都有必要建立行政法院制度。因此，改革现行的行政审判体制，构建专门的行政法院，使行政审判远离行政权力中心，这既是我国司法独立的需要，也符合行政审判发展潮流的国际趋势。

审视与探索：我国设立行政法院之可行性

(一）设立行政法院具有法律依据，在法律上具有可操作性

在我国现行的司法体制下，设立行政法院不违背宪法和法律的规定，不会对我国的司法体制造成冲击，而且设立行政法院是有法可循的。我国《宪法》第124条规定，“中华人民共和国设立最高人民法院、地方各级人民法院和军事法院等专门人民法院。”我国《人民法院组织法》第2条规定，“中华人民共和国的审判权由下列人民法院行使：1．地方各级人民法院；2．军事法院等专门人民法院；3．最高人民法院。”《宪法》和《人民法院组织法》的规定较为概括，没有对设立何种专门人民法院进行完全列举，事实上也不可能做到完全列举，《宪法》和《人民法院组织法》的规定实际上已经为设立专门行政法院提供了充分的法律依据。此外，现行行政审判体制是通过全国人大常委会制定的《行政诉讼法》确定的，对《行政诉讼法》的规定进行技术性修改即可设立行政法院，这在法律和政策上也是可行的。

（二）设立行政法院具有经济基础和物质条件

经济基础决定上层建筑，法院属于上层建筑的范畴，设立专门法院需要有一定的经济基础和物质条件。近年来，我国的经济和社会飞速发展，国内生产总值逐年提高，综合国力和财政收入显著提升，高速、平稳的经济发展为我国建立行政法院制度奠定了经济基础，使中央政府有能力统一支出全国行政法院的财政开支。据统计，2008年以来，“人民法院每年受理行政案件(含国家赔偿案件)的数量在人民法院每年受理案件的总量中仅占1．13%”。鉴于行政诉讼案件只占我国法院审理的案件数量的极少部分且行政案件的总体数量较少，可以在市(地)一级或跨地区设立行政法院，以求控制行政法院的数量和减少财政负担。

（三）其他专门法院的设置为行政法院的设立积累了经验

《宪法》和《人民法院组织法》除明确规定设立军事法院外，对于其他专门法院的设置未作具体规定，可以根据司法实践的需要设立或撤销其他专门法院。根据司法实践需要，我国已先后设立知识产权法院、海事法院、军事法院等专门法院。从上述专门法院的实施情况来看，设立专门法院审理特定类型或特定领域案件的模式是符合我国国情的。海事法院、铁路法院、军事法院等专门法院的设置及运行情况为行政法院的设立积累了一定的成功经验，为行政法院的设立提供了丰富的运作管理经验。我国设置知识产权法院、海事法院、军事法院等专门法院的经验表明，在现行司法体制下设置专门的行政法院是完全可行的。我国宪法、法律并不排斥行政法院的设立，可先将行政法院定义为专门法院，适时修改《行政诉讼法》，确定由行政法院审理行政案件的行政审判机制，等到行政法院制度运转成熟后，再制定《行政法院组织法》将该制度正式确定下来。

（四）设立行政法院既有历史与文化基础，又有可资借鉴的域外经验

5例病人居住在医院周边，出院随访比较方便，其他4例病人住址离医院较远，行动又不方便，希望出院后到社区复诊。病人A:“肢体活动受限，出院后复诊困难，希望医院与社区联动，方便病人就医”。

自清朝末年至民国时期，我国的法律制度与司法体制深受大陆法系国家尤其是德、日两国的影响，曾有长期设立行政法院的司法实践。清末时期即筹设“行政审判院”，北洋政府和国民党政府时期则有平政院、行政法院等专门行政审判机构。我国台湾地区沿用了国民党政府时期的行政法院制度，目前该制度在我国台湾地区运转良好。因此，我国的法律制度、司法体制与大陆法系国家一脉相承，将大陆法系国家的行政法院体制移植到中国，具有法律文化上的可接受性。在世界范围内来看，由于行政法院具有独立性、专业性、系统性等特殊优势，且设立行政法院有利于保障行政审判功能的正常发挥，目前大部分大陆法系国家均采用设立行政法院的行政审判模式，英美法系国家的英国、美国、澳大利亚等国家也设立专门的行政裁判机构以审理行政争议案件。当前，部分设有行政法院的国家发起成立了最高行政法院国际协会，旨在国际上推动行政诉讼的发展和行政法院的设立，最高行政法院国际协会至今已拥有70多个会员国和30多个观察员国。域外法制健全国家或地区关于行政法院的制度设计和司法实践，为我国设立专门行政法院提供了可资借鉴的先进理念、理论与经验。

重塑与构建：设立中国特色行政法院的具体构想

根据司法实践和现实状况的需要，我国可采取重新立法或修改法律的形式设立、完善并推行行政法院制度。为了有益于中国特色行政法院在我国的尽快成功设立，笔者将从我国行政法院的设置必须遵循的原则、模式选择、具体制度设计等方面入手，详细讨论我国设立行政法院的具体程序设计和制度构建问题。

（一）我国行政法院的设置必须遵循的原则

1．司法统一原则。我国作为单一制国家，在推进法治国家建设的过程中，必须强调维护国家的司法统一。“以法律作为裁判的唯一依据，通过司法活动解释、适用法律，并且保持判决的一致性以体现法律的统一性，这是法院维护法律统一的功能。”我国设立行政法院的首要问题便是司法统一，打破司法权行政化、地方化的畸形模式，有效地摆脱地方政府的行政干预，使行政诉讼的制度功能得以正常发挥，确保行政审判的公正性与权威性，以此维护国家的法制统一和长治久安。

2．司法独立原则。我国的行政权在传统上就一权独大，强调政府主导和行政权优先的权力运行机制，加之我国有着悠久的司法权依附于行政权的历史传统，因此依靠人民法院内部的行政审判庭实现对强大行政权的制约和监督，这已成为一项强人所难的任务。设置行政法院无形中把普通法院的一个行政审判庭对行政权的制约和监督，转变为一个专门的行政法院的制约和监督，无疑加大了对行政权的制约和监督力量。行政权在行政法院的有效制约和监督下，长期困扰行政诉讼的司法行政化、地方化问题必将迎刃而解，人民群众的合法权益无疑也就多了一个安全保障，故行政法院在确保行政法院和行政法官的独立地位中的作用不可或缺。

3．审判专业化原则。行政审判的专业性、特殊性要求行政法官需要高度职业化、专业化，行政法官的遴选或选任应有严格的条件和标准，我们应当避免现行行政审判体制下行政法官与民事、刑事法官相互流动性大的弊病，确保行政法官队伍的稳定性。行政法院在受理和审理的案件类型上是单一的，有利于提高法官的职业化、专业化水平和行政审判专业水准，提升法院的形象和权威，更好地发挥行政审判的功能和作用。审判专业化还要求确保行政法官任职的稳定与职业保障，非因渎职等法定事由或基于本人意愿不得随意调动其工作岗位。

（二）我国设立行政法院的模式选择

点 睛

我国设立行政法院的首要问题便是司法统一，打破司法权行政化、地方化的畸形模式，有效地摆脱地方政府的行政干预，使行政诉讼的制度功能得以正常发挥，确保行政审判的公正性与权威性，以此维护国家的法制统一和长治久安。

（三）设立行政法院的具体制度设计

行政法院的理论、理念需要合理的制度设计予以落实，才能构建符合中国国情与司法实践需要的中国特色行政法院制度。笔者拟从行政法院的组织体系、行政法院的人事制度、行政法院的财务经费制度与行政法官的职业保障制度四个方面对我国行政法院制度的设立与建构提出对策建议，以期我国能够尽快设立行政法院。

1．行政法院的组织体系

设立行政法院应当撤销目前各级法院内设的行政审判庭，在全国范围内设立由初级（初审）行政法院、高级(上诉)行政法院及最高行政法院三级组成的行政法院组织体系，初级（初审）行政法院与高级(上诉)行政法院之间不设立中级行政法院。为了破除司法地方化、行政化的弊端，行政法院在设置上有必要提高审级且要打破目前司法管辖区依附于行政管辖区的现状，其中初级（初审）行政法院与中级人民法院同级，负责审理并裁判一审行政案件；高级(上诉)行政法院与高级人民法院同级，负责审理并裁判二审行政案件；最高行政法院隶属于最高人民法院，最高行政法院院长可以由最高人民法院院长或副院长兼任，负责审理并裁判不服高级(上诉)行政法院做出的一审裁判的上诉案件，监督和指导全国行政审判工作，对行政诉讼问题做出司法解释。行政法院的司法管辖区域应大于地方政府的行政管辖区域，初级（初审）行政法院、高级(上诉)行政法院的设置应均衡考虑各省、自治区、直辖区下辖各地市的行政案件数量、人口总量、经济状况、地理位置等综合因素。鉴于行政争议案件的数量相对较少，邻近的一至三个省级单位可设立一个高级(上诉)行政法院，全国可以设立15个左右高级(上诉)行政法院；按同样的原则和司法理念，邻近的二至四个地级行政区内可设立一个初级（初审）行政法院，全国可以设立120至200个左右的初级（初审）行政法院。鉴于某些边远地区交通不便，应以方便行政相对人诉讼为原则，初级（初审）行政法院可以设置若干派出法庭或者巡回法庭。行政法院的设置应当尽量使法院的司法管辖区域与地方政府的行政管辖区域相分离，以求最大限度地避免行政机关的不当干预，尽可能地保障行政审判的独立与公正。

2．行政法院的人事制度

行政法院可设院长、副院长若干人，法官、法官助理若干人，书记员若干人。最高行政法院院长可由最高人民法院院长或副院长兼任，也可由其他人担任，由全国人民代表大会选举或罢免。行政法院的副院长、审判员由全国人大常委会根据最高人民法院院长的提请任免。高级(上诉)行政法院和初级（初审）行政法院的院长、副院长、庭长、副庭长、审判员均由最高行政法院院长提请全国人大常委会任免。地方人大及常委会不拥有行政法院的人事任免权，行政法院仅向最高人民法院以及全国人大常委会负责，不再向地方人大及常委会负责，行政法院内部人员不得兼任其他机关的任何行政职务。有关行政法官的遴选、任命、考核，应当有别于一般法官，应当尊重和考虑行政审判的特殊性以及行政法院的专门性。行政法官需要具备法学专业背景，需要通过专门的行政法官考试，对于行政法官的来源应当严格控制，以确保行政法官队伍的高素质、职业化与专业化。

3．行政法院的财政经费制度

为了克服司法地方化、行政化的弊端，行政法院的财务经费制度应独立于地方。否则，行政法院的优势与预设功能将不能发挥出来，行政审判职能作用将形同虚设。我国应当改变目前地方政府分级管理法院财政的行政化管理模式，中央财政在财政经费上必须给予行政法院统一保障，行政法院的所有财政经费应全部来源于中央财政拨付，不向地方政府要任何财政支持。行政法院的财政经费采用统一由最高行政法院管理的方式，由最高行政法院负责统一掌握和调配全国行政法院经费和后勤装备。初级（初审）行政法院、高级(上诉)行政法院所需财政经费均需上报最高行政法院，由最高行政法院统一编制财政预算并上报最高人民法院，最高人民法院将各级行政法院的财政预算报全国人大常委会审批，由中央财政直接拨付给最高行政法院，再由最高行政法院在全国各级行政法院之间统一调配使用。

4．行政法官的职业保障制度

凡法治国家都十分重视对法官职业的保障，维护法官职业的尊荣感。完善的行政法官职业保障制度应当包括以下内容：(1)建立健全法官的职务保障制度。规范、细化法官岗位交流和职务职级调整制度，确保《法官法》规定的法官“非因法定事由、非经法定程序，不被免职、降职或者处分”等内容落到实处。设立行政法官维权委员会，健全完善行政法官权益救济制度，为行政法官依法履行职务提供有效的制度保障。(2)建立健全法官的经济保障制度。《法官法》第36条规定：“法官的工资制度和工资标准，根据审判工作特点，由国家规定”。建议行政法官的薪酬与法官等级直接挂钩，建立有别于普通公务员的行政法官薪酬激励和保障制度，行政法官的工资、福利待遇应高于普通法官和公务员，这是由行政法官的地位和专业性所决定的，且行政法官面临的压力比普通法官和公务员都要大。(3)建议实行行政法官职业终身制。《世界司法独立宣言》规定：“法官之任职原则上应为终身制，但因免职或处于法官退休年龄时不在所限。”行政法官的职业保障制度的核心是行政法官职业终身制，必须建立科学的法官员额制度，加入员额的行政法官原则上可以一直任职到退休，非因法定原因并经法定程序不得免职或变相免职。

“行政法院，作为一个普通法院以外的特别法院，它来到世上的使命不是为了偏护公权力，而是为了规制公权力。”行政法院制度是大陆法系国家的一项重要的司法制度，已经极大地影响了一些英美法系国家。当前，行政审判实践中遇到的诸多问题和困境实际上与现行的行政审判体制有着很大的关系。鉴于最高人民法院对行政诉讼管辖制度进行的微调式改革的成效较为有限，为了克服现行的行政审判体制的固有缺陷和弊端，必须根本性改革我国现行的行政审判体制。毫无疑问，设立行政法院是改革我国现行的行政审判体制的最佳方案。

（作者单位：海南省第二中级人民法院）