随着工业化、城镇化的快速发展，我们国家迎来了人类历史上规模最大的人口大迁徙，大量的农村青壮年劳动力进城务工，农村出现了农民兼业化、村庄空心化、人口老龄化的问题。破解未来“谁来种地”，解决现代农业发展后继乏人的问题，最根本的出路在于培育一支稳定的新型职业农民队伍。本文通过对陕西新型职业农民培育现状的调研，从思想认识提升滞后、教育培训基础脆弱、培育对象综合素质偏低、扶持政策破冰缓慢等四个方面分析了现阶段陕西省新型职业农民培育工作存在的主要问题，最后从夯实基础、健全教育培训体系，加快立法、完善法律体系，出台政策、健全支持体系，健全机制、完善制度体系提出了今后工作的思路。

一、准确把握当前新型职业农民培育现状

分析和研判当前陕西省新型职业农民培育现状，对推动新型职业农民培育工作持续健康发展，提升现代农业发展水平具有十分重要的指导意义。总体来看，全省农村劳动力目前仍处于由专业化向职业化过渡阶段，农业从业者职业化、半职业化、兼业化、小农化相互交织特色明显，职业农民培育工作处于探索路径、总结经验、培育典型、加快发展的关键时期。

2011年陕西省开始探索职业农民培育工作以来，全省培育工作经历了全面调查、起步试点、中级试点和整省推进4个阶段。通过几年的实践，初步探索了职业农民培育路径和方法，打造了培育模式，并取得了阶段性成效。

（一）建立健全了工作机制

成立了职业农民培育工作领导小组，组建了办公室，办公室下设调研督导、信息宣传、综合协调和教育培训等4个小组，抽调专人负责日常工作。截至目前，全省12个市区、107个县区均已成立了工作机构，落实了人员，健全了机制，实行了重点工作督办制、重大问题协商制，细化分解各项工作，确保任务落实。

（二）出台了系列政策措施

制定了《新型职业农民培育整省推进工作方案》，明确了培育总体要求和任务，突出了教育培训、认定管理、帮扶指导、政策扶持等4大环节；制定了《新型职业农民教育培训大纲》，菜单式的将培训分为种植类、养殖类、农业工程类和经济管理类等4个门类，设置了4大模块计560门课程，规范了教育培训内容，形成比较完整的教育培训制度；制定了《新型职业农民资格认定管理暂行办法》，确定了高、中、初三级认定体系，规范了资格认定管理；制定了《新型职业农民培育绩效考评试行办法》，确定了评分标准、考核方式和奖惩措施。职业农民培育顶层设计全面完成。

（三）认定了一批有代表性职业农民

按照新型职业农民认定管理办法，通过综合素质、专业技能、经营规模、生产效益、职业道德等5个综合评价指标，共认定了2批266名的高级职业农民，570名中级职业农民和15644名初级职业农民。特别是首批高级职业农民的认定，在全社会引起了较大的反响。2014年11月24日、2015年1月4日人民日报分别以《谁是职业农民》和《种地成职业，农民有职称》为题，对全省首批认定的84名高级职业农民进行了全方位报道。

（四）打造了培育路径和模式

经过实践探索，形成了在发展产业中催生职业农民、在职业农民培育中发展产业、实现职业农民培育与产业发展良性互动的总体思路，按照这个思路，探索了职业农民培育路径。首先是将现代农业园区、农民专业合作社、农业龙头企业等新型经营主体的骨干和负责人打造成职业农民的领军群体，其次是将具备职业农民雏形的种养大户通过系统的教育培训转化为职业农民的核心群体，第三是将农业大中专院校的毕业生、回乡青年通过培育，扶持发展成为职业农民的新生群体。在此基础上，总结完善了“网上教学、集中答疑、基地实训、技能鉴定、包抓指导、扶持发展”24字职业农民培育模式。

二、客观分析新型职业农民培育存在的问题

单从行政推动、制度设计、舆论宣传等面上工作来看，陕西省职业农民培育工作位居全国前列。但从人才支撑产业发展，职业农民成长的生态环境，政策破冰的难易程度等方面分析，全省职业农民培育工作还存在不少问题。特别是从承担培育任务的每一个教育培训主体来剖析，由于长期以来，受管理体制、机制性障碍等多重因素的约束，培训主体大多发展起点低，投入不足，人员结构失衡，加之缺乏有效管理，对培育工作理解还难以突破固有的思维定势，成为制约培育工作深入推进的桎梏。总体看，与转型期现代农业发展要求相比，职业农民培育还存在几个方面的不适应。

（一）思想认识提升滞后与培育工作深入推进不相适应

一是从组织管理层面看，表现为“上热下凉”，由于新型职业农民培育是一项长效性的工作，不可能产生立竿见影的效果，一些市县对培育工作重视不够，缺乏长远规划，统筹协调乏力，部门职责不明，缺乏有效衔接和配合，工作推进缓慢。

二是从组织实施层面看，还有相当多的培育机构没有实现从“培训”到“培育”的转变，培训和培育虽然只是一字之差，但理念和内容却有本质区别。培训是传授知识和技能的过程，只是培育的一个环节；培育则包括职业农民成长的全过程，涵盖了教育培训、认定管理、帮扶指导和政策扶持四个方面。一些县简单地将实用技术培训或短期专项技能培训等同于职业农民培育，达不到预期的目的。

三是从对象遴选层面看，没有实现从“办班”到“育人”的创新，对象遴选把关不严，职业化特征不明显。另外，符合职业农民特征的培育对象分布失衡，其中生产经营型占74.93%，专业服务型占17.16%，专业技能型和新生代型之和仅占7.91%。在班级的组建中，一些县还没有跳出过去的思维定势，培育对象拿捏不准，培育对象集中在1～2个村，为培育的组织实施埋下隐患。

（二）教育培训基础脆弱与培育工作深入推进不相适应

一是从机构建设看，目前有独立办学资格的市县农广校仅有71所，还有43所没有独立，达到农业部评估A级校的仅有24所，仅占21.05%。同时，从外部环境看，农广校面临教育体制改革和事业单位分类改革“双重叠加”考验，一些地方的农广校特别是县级校被撤销、合并，导致阵地丢失体系断线、脱离农口支点支撑、公益不保“失血缺钙”。

二是从条件建设看，尽管所有教育培训机构（包括农广校、农机校、职业技术学院等）达到176所，拥有教学设备9580台（套），拥有实训基地632个，基地面积1.35亿平方米，但分布极不平衡，特别是职业农民教育培训主体的市县级农广校大多没有独立校园，缺少实训基地，设施设备数量不足，且大多数老化陈旧，难以发挥应有作用。

三是从师资队伍看，教育培训机构拥有教师达到5264人，但专职教师仅有2692人，占51.1%，兼职教师占据半壁江山，师资不固定导致教学不系统，质量难保证。特别是“双师型”教师仅有430名，占8.17%，数量严重不足。从人员结构看，大专以下学历的有1095人，占20.8%，中级以下职称的还有2329人，占44.2%，还不能完全满足教育培训的需要。

（三）培育对象综合素质偏低与培育工作深入推进不相适应

一是从学历结构看，据对全省111194名培育对象分析，初中文化程度占据绝对多数，共有83389人，占74.99%。高中或中专文化程度的共有23927人，占21.52%。大专文化程度的有3307人，占2.98%，本科及以上文化程度的仅有571人，仅占0.51%。

二是从经营能力看，由于培育对象技能不强、投入不高，加之政策导向和扶持力度不够，导致培育对象经营能力不强。据统计，在111194名培育对象中，年收入主要分布在30万元以下，共有105236人，占94.64%。30万～50万元的2330人，占2.10%。50万～100万元的1590人，占1.43%。100万元以上的2038人，占1.83%。

三是从年龄结构看，普遍年龄偏大，46～55岁成为从业人员的主体。据统计，在111194名培育对象中，46～55岁的共有46226人，占41.57%；40～45岁的28563人，占25.69%；30～39岁的19973人，占17.96%；30岁以下的仅有9803人，占8.82%；55岁以上的6629人，占5.96%，农业后继乏人问题突出。

（四）扶持政策破冰缓慢与培育工作深入推进不相适应

一是从政策设计看，省市层面缺乏系统谋划，政策内容零散化、细碎化特征明显。行业间、部门间缺乏统筹协调，各自为战，资金项目整合难度大。

二是从覆盖面上看，全省104个涉农县（区）中，目前出台扶持政策的仅有47个，仅占45.19%。已出台的扶持政策，虽然也涵盖了社会保障、产业发展、技术帮扶、金融信贷等诸多方面，但大多内容重复，操作性不强，缺乏吸引力。

三是从含金量上看，大多数扶持政策建立在普惠制政策上，如，各种涉农补贴、免费进修等，对职业农民十分关注的土地流转、项目支持、资格准入、创业扶持等突破性政策，没有出台，政策含金量不高。

三、加快新型职业农民培育的思路

总体思路：以发展现代农业为主线，以培育新型经营主体为目标，以实施“十百千万”工程为载体，依托农广校为主体的“一主多元”的培训体系，以提高农民综合素质为重点，以资格认定管理为手段，以政策扶持为保障，开展万名生产经营型、专业技能型、专业服务型职业农民大培育，加快新型职业农民队伍建设。

（一）夯实基础，健全职业农民教育培训体系

系统性、持续性的职业农民教育特色，决定了教育培训的主体——农广校必须具有健全的培训体系，完善的教学设施和过硬的师资队伍。一要健全培训体系。加快构建以农广校为主体，以农科大中专农业院校、科研院所、农技推广机构等为补充的 “一主多元”的教育培训体系。大力实施农广校标准化建设工程，加大条件建设投入，加强教学实训基地建设，改善教育培训条件，提升教育培训能力，力争用5年的时间，使全省70%的独立的县级校得到加强，推动体系发展。同时要抓住新一轮机构改革的机遇，理顺农广校管理体制，成立农民培训中心，健全机构，努力将农广校打造成职业农民教育培训中心、指导中心、服务中心和宣传中心。二要强化实训体系建设。充分依托粮食高产创建方田、省级现代农业园区、农民专业合作社、农业龙头企业、现代农业科技实训基地等，认定一批实训基地，实行挂牌管理，构建省、市、县三级职业农民实训体系，并加强配套设施建设，改善实训手段，为职业农民实习、实践创造条件。三要加强师资队伍建设。举办专兼职教师培训班，鼓励教师参加继续教育和学习深造，不断提高师资队伍综合素质。积极吸收农业教育、科研、推广机构的专家教授和技术人员，农业企业、农民专业合作社、农业园区等新型经营主体的优秀管理、技术人才，以及优秀农村实用技术人才，组建专业师资团队，形成数量充足、结构合理、素质优良的指导教师队伍。

（二）加快立法，建立健全职业农民教育法律体系

职业农民教育作为一种公共产品，其发展规模、质量、效益远不及基础教育、职业教育甚至是农村基础教育。政府公共服务的长期缺位是造成职业农民教育弱势地位的主要原因之一。

世界许多国家在职业农民培养初期，都十分注重通过立法手段推进职业农民教育培训，通过立法，保障农民在职业教育培训中的基本权益不受侵害。如，英国和德国长期保持着重视职业教育立法的传统，1982年，英国政府颁布了《农业培训局法》，大力加强农民的职业教育与技能培训。德国1964年和1973年颁布实施的《产业训练法》及《就业与训练法》，对职业教育机构的设置和管理、职业培训的设施与质量控制作出了制度上的明确规定。当前，尽管我国也十分重视农民教育工作，但职业农民教育制度仍不完善，与农民教育相关的法律、法规不成熟，甚至没有一部关于农民教育的专门法律，农民教育得不到充分的法律和政策保障。因此借鉴国内外的经验和做法，必须加快职业农民培育立法，以适应现代农业发展对职业农民的需要。

（三）出台政策，健全职业农民培育支持体系

培育职业农民，确保其扎根农村安心务农，根本要求是要建立健全培养人才、激励人才、留住人才的良性机制，核心是要强化政策扶持，重点应从人才培养、产业扶持、技术扶持、资金扶持和社会保障扶持等方面抓起。一是要因地制宜出台产业扶持政策。良好的产业政策是增强农业吸引力，保障人才活力的重要基础。必须加快探索土地流转政策，实现专业化生产、集约化管理、规模化经营。二是要尽快开启金融支持通道，设立专项基金，探索开展职业农民信用担保贷款、土地经营权抵押贷款等试点。三是要强化教育培养政策。加大职业农民教育培训投入力度，构建短期技术培训、系统农业培训和农业职业教育互相补充的教育培训层次，探索推动将职业农民培养纳入国家中等职业教育助学和免学费政策范畴，提高职业农民的文化素质。四是要积极创设保障扶持政策。探索将认定后未就业的职业农民纳入失业人员统计范畴，给予相应的失业补助；支持职业农民参加并享受职工养老与医疗保险，由财政给予一定比例补贴，解决农民职业化发展的后顾之忧。

（四）健全机制，完善职业农民培育制度体系

充分发挥政府的主导作用，完善制度设计，履行相应职能。一是继续完善以制度建设为主的顶层设计。顶层设计是统领职业农民培育工作的“纲”，纲举才能目张，要建立系统的职业农民培育规划，制定切实可行的培育方案，创新具有可操作性的培育模式，打造行得通的培育路径，建立完善的政府支持政策，实现培育工作高标准起步，高规格运行，高效率推进。二是加快探索以资格准入为主的认证制度。在适度规模化生产经营领域推行农业职业资格准入，对相关涉农项目的申报和家庭农场、种养大户、农民专业合作社等认定中，实行准入制度，把具有一定数量的职业农民作为前置条件，实行一票否决。三是建立职业农民培育与学历教育相衔接的“双证”制度。职业农民最典型的特征是综合素质高，学历水平是衡量综合素质的重要标准之一，农业部门要积极会商教育部门，按照服务产业、农学结合、实用开放、方便农民、科学规范的原则，开展“双证”衔接试点，探索职业农民培育与学历教育衔接的制度设计、管理机制和具体实施办法。科学设置专业课程体系，积极打造以能力培养为核心、突出实践环节和弹性学制的教学方式，建立并完善以学分认定和管理制度为纽带的职业农民学历教育体系。

陕西省农业厅 杨效宏

陕西省农业广播电视学校 郑振华 曹建平 李 婷