刘辉

我国目前的财政补贴明显偏离了适度干预的基本要求，部分地方政府出于保壳，不论不顾补贴对象的产业和行业、不考虑成本收益、不契合经济发展规划和经济结构调整，大量投入财政补贴最终因为上市公司本身主营业务盈利能力太差而无济于事

近日，四川长虹（600839）因“退补门”导致去年巨亏超19亿元的消息受到A股市场的关注。四川长虹年报显示，去年公司因电视、冰箱、空调产品因退回节能补贴资金事项将合计减少公司2015年合并损益5.46亿元。我国从2012年推行家电节能补贴政策以来，冰箱、空调、洗衣机、平板电视、热水器等一直是补贴的重点。而如今，政府的财政补贴变成了不少家电上市公司救命的稻草，更为可怕的是，财政补贴一直是上市公司诈骗的对象，只不过此次四川长虹的涉嫌“骗取”金额之大博得了投资者和社会各界的更多感叹而已。

由于我国财政法制严重滞后、财政补贴并未纳入到权力运行的层面予以规范，财政补贴无法可依、补贴行为随意化、上市公司骗补等现象层出不穷。要解决这一问题，立法必须从权力运行的视角，对财政补贴的概念、补贴的必要性、补贴的程序、补贴的监督等各大环节均制定相应法律规范予以规制。

财政补贴乱象丛生

从财税法的角度来说，财政补贴本质上是国家财政的转移性支出行为，是指政府根据特定时期国内的政治、经济形势以及国家制定的宏观产业经济政策等，为了调节国家总供给和总需求的平衡，通过资金再配置而给予生产者、经营者和消费者的一种特定性的财政补助。从经济法的角度来说，政府对上市公司实行财政补贴，主要目的是消除市场机制缺陷和市场机制失灵，弥补上市公司因履行特定政策性目的而遭受到的经营业绩的亏损。此外，对上市公司实行财政补贴也有利于引导社会资源支持国家优先重点扶持的产业、行业，推动国家产业升级、经济结构调整和发展方式转变。

但由于我国财税法制不健全，国家财政补贴已随着政府的任意甚至任性支出而变了味。研究表明，我国上市公司总体上获得的财政补贴金额和公司盈利能力呈负相关关系，公司盈利能力越强，获得的补贴金额越少，并且随着盈利能力的增强，补贴金额呈加速下降的趋势。对上市公司的性质进行区别分析发现，国有上市公司获得财政补贴金额和盈利能力是负相关的，也就是说国有上市公司亏得越凶，补贴就越多。而民营上市公司获得补贴的金额与盈利能力呈正相关关系，但民营上市公司盈利能力逐渐增强以后，这种正相关关系会逐渐减弱甚至消失。

从公平的价值理念考量，我国现行上市公司财政补贴实践是存在严重质疑的。首先，财政补贴的主要主体是各级人民政府及其相关部门，政府只是人民的代表或者代理人，国家财政的钱主要出自税收，那么在国家行使强制征税权基础上建立的国家财政的支出，必然要求人民对政府的财政补贴行为实行监督和制约。这本是制约政府任性补贴的重要一环，但现实中财政补贴几乎都是政府单方面说了算，国家并没有建立应有的法制体系，规范人民对财政补贴的参与机制和程序，从而规范政府的财政补贴行为。其次，在目前的补贴框架下，政府对国有上市公司和非国有上市公司进行财政补贴存在区别对待的行为，对两者进行补贴的最终绩效也产生了极大的差异。这违背了国家竞争中立的基本原则，破坏了市场经济体制本身的作用发挥。不论是早期的凯恩斯自由主义经济主张，还是二战以后世界主流经济学家主张的国家干预市场经济，市场机制本身的资源配置作用是不容忽视的。我国当代经济法学的通说也将政府的“适度干预”原则作为经济法的基本原则。我国目前的财政补贴明显偏离了适度干预的基本要求，部分地方政府出于保壳，不论不顾补贴对象的产业和行业、不考虑成本收益、不契合经济发展规划和经济结构调整，大量投入财政补贴最终因为上市公司本身主营业务盈利能力太差而无济于事。政府这只“乱摸的手”如果不能被有效规制，财政资金就无法真正用到国家经济发展所需和供给侧结构性改革所求的领域。

文件说话问题重重

我国政府对上市公司的财政补贴乱象，根本上是由于财税法制滞后造成无法可依、无规可循导致的。在规范国家财政税收行为方面，我国制定了预算法、税法、国有资产管理法等相关法律法规。但对财政补贴行为的规制，国家一直没有制定法律进行调整。各地政府主要采用大量的规范性文件来进行调整。这造成三个难以避免的问题。

其一，政府自己给自己立规则。法治的基本要求是通过国家法律制约政府权力，并进而保障公民的权利。国家法律是界定政府权力和公民权利的范围和边界的基准。在财税法治领域，由于没有立法对此作出权威的厘定，各地政府在制定各种规范性文件的时候，出于地方保护主义和部门利益等考虑，无法拿出公正的、科学的、合理的财政补贴制度依据。

其二，政府“相机”给自己立规矩。财政补贴尽管需要相机决策，但对于财政补贴的基本原则、程序以及对补贴的监督等，应该通过立法进行规范。否则，缺乏基本原则指引下的由政府自己“相机”决定的操作模式，最终导致出现我国当前的补贴乱象就无法从根本上避免。

其三，人民看政府立规矩。财政补贴的公众参与机制对规范财政补贴具有重要的程序和实体价值。从实体来说，公众参与机制可以确保补贴政策的相对合理与科学，避免盲目补贴和政府角色错位。从程序上来说，公众参与机制可以确保政府的权力以公众看得见的透明的机制运行，保证了财政补贴行为的正当性。因此，不能让人民看政府立规矩，而应当通过构建参与机制让人民参与规矩的制定。

补贴法定刻不容缓

综上，笔者建议制定我国的《财政补贴法》。众所周知，税收法定是我国财税法的基本原则。同样，财政补贴由于直接涉及公民和国家财产的转移和支出，必须坚持补贴法定，凡无法律的明确授权，政府无权随意使用主要由税收收入所构成的财政资金。因此，作为我国政府财政补贴的基本法，《财政补贴法》应明确财政补贴的基本原则，包括但不限于公平原则、科学性原则和民主原则等。

公平原则强调政府财政补贴行为作用于市场机制的合理适度，其本身由经济法适度干预原则衍生而来。公平原则要求政府在首先坚持竞争中立的前提下，充分尊重市场机制的作用，政府的财政补贴只能是在市场失灵的场合才能适用。科学性原则强调政府财政补贴的绩效，这在政府通过财政补贴引导资金支持国家亟需发展的特定产业时显得尤为重要。

科学性原则可视为经济法干预绩效原则的衍生原则。基于科学性原则，政府应当对扶持性产业在接受财政补贴后的经营绩效进行评估，彻底摆脱当前注重事前补贴而完全摒弃事后评估和加强补贴政策完善的做法。

民主原则主要是要建立公众对财政补贴的参与机制，确保实体正当和程序民主。《财政补贴法》在具体制度设计上应明确财政补贴的主体即政府的权力职责以及对象即受补贴的上市公司的权利义务，明晰上市公司财政补贴的预算编制、审批、执行、评估和调整以及监督等程序事项，严控财政补贴的范围和规模，强化财政补贴的透明度，并建立健全公众的监督机制。

另外，对于政府违规补贴和上市公司骗补等行为，要规定严厉的法律责任。