刘鹏

【摘 要】改革开放以来，我国经济飞速发展，市场在资源配置中的角色已从主导地位转变成起决定性作用。这种变化不仅体现在经济生产部门，而且也体现在机关后期服务的供给模式上。经济发展必然带来物质的繁荣，相比之下，传统的由公共财政作支撑、机关单位为主体提供的后勤服务产品存在着品种单一、质量不高、更新滞后等弊端，尤其是在机关食堂上反映明显。本文所选山东省某市事例就反映出单位的过度参与导致机关食堂虽由社会承包，但却脱离市场竞争和调节的现象；而且通过查阅其他省市的资料及承包协议发现这种情况仍存在不少或正在形成，此类研究仍具有普遍意义，因此本次论证通过后勤社会化、市场化运营、发扬勤俭节约三个方面进行探讨。

【关键词】后勤社会化 机关食堂 市场化运营

2014年10月份，山东省某市市直机关食堂大门上贴出通知：因更换承包人，食堂暂停营业。这是该食堂自2004年开业以来第三次更换承包人了。

该市市委、市政府2004年迁址新城区，机关工作人员由班车接送上下班，实行朝九晚五作息时间，早出晚归。市直机关食堂就是为了解决机关工作人员午餐供应而设的，产权属于市直机关事务管理局。市直机关食堂是该市市委、市政府集中办公区规模较大的一个。除此之外，许多有独立办公楼的单位也建有自己的单位食堂，经营管理模式大同小异，有的承包经营，有的委托管理。市直机关食堂采取承包的方式进行经营管理，由机关事务管理局负责提供食堂操作间、餐厅及炊具、厨具、餐具等食堂成套设施设备并支付食堂水、电、暖等能耗费用，承包方按照合同的规定，以准成本价向机关工作人员供应饭菜。并可利用食堂大、小餐厅和单间雅座开展对外经营业务，如承接宴席等。

如此大的投入，如此优惠的条件，机关工作人员期望机关食堂能以上乘的管理服务和物美价廉的饭菜供应作为回报。但事与愿违，从机关食堂开业那天起，就餐者的意见就始终没断过。市机关事务管理局曾多次采取开座谈会、问卷测评等方式征求机关干部对食堂的意见，满意率均不高，最近一次测评结果显示满意率竟不到30%。最集中的意见是：食堂管理不规范、饭菜质量差、数量少、价格高，就餐人没有享受到政府补贴所应有的实惠。迫于来自各方面的压力，市机关事务管理局决定再次更换承包人，并对食堂进行改造，改善经营条件和就餐环境。其他市直部门和单位办的食堂情况也并不乐观，条件倒是有更优惠的，如有的单位负担了食堂除购买食材调料之外的所有费用，承包人只需采购食材加工制作即可，但十分满意的不多。

对就餐人的不满和机关食堂这种不景气的状况，食堂所属单位及承包方也有自己的看法。食堂所属单位认为食堂包出去以后监管太难。食堂财务管理及食材、调料采购均由承包方负责，蔬菜、肉类等食材市场价格变化无常，准确计算成本及核定饭菜价格是难以做到的，而且干预太多，管的过严、过细，必然会遭到承包方的抵制，同时也失去了承包经营和委托管理的意义。食堂承包人则认为机关食堂就餐人数有限，消费水平低，且对外营业没生意，本来就没多大赚头，而机关干部又以家庭做饭的成本来衡量饭菜价格，以酒店的标准来评价服务质量，要求过高。

1 机关食堂经营现状及原因

政府和各单位满怀对职工生活的关心，将大笔资金投入机关食堂，本想为机关工作人员就餐创造点方面和实惠，结果换来的却是意见和抱怨；本想花钱买服务，结果换来的却是麻烦。这是什么原因造成的呢？带着这个问题，笔者在进行“机关后勤管理服务社会化”课题调研的时候，重点对采取承包经营和委托管理方式管理的机关食堂作了实地考察。经过查阅资料，与机关工作人员、机关后勤管理人员及机关食堂承包人进行了交流探讨，并运用公共管理理论，从公共资源配置的视角，对调研过程中发现的机关餐饮供应和食堂经营管理方面存在的问题进行了研究和剖析。通过研究分析认为：上述机关食堂出现的经营管理困境，是由于机关食堂的经营管理没有严格遵循市场经济运行规律，管理机制内部存在突出的矛盾和缺陷，致使食堂运营混乱、监管失控。

1.1独家经营导致垄断

机关食堂一般较小，以供应午餐为主，就餐人数相对固定。为了方便机关人员就餐，机关食堂多设在机关办公区域或办公楼内。机关食堂这种特殊的地域环境和场地条件，既难以采取多人分包的运营方式（绝大多数食堂由一个承包人进行经营管理），也不利于食堂承包人开展对外经营业务。独家经营，导致承包人对食堂的经营权、资产试用权及客户源的垄断，没有竞争对手和竞争压力，对工作效率和服务质量要求低，甚至无视餐人的不满；对外经营业务的受限，使承包人获利的期望打了折扣。在这种情况下，承包人把利润点转移到就餐人的饭卡上，通过减少投入，降低经营成本，从就餐人的就餐权益上榨取利润。于是，饭菜“价格高、数量少”就难以避免了。

1.2监管措施流于形式

即使是周到完备、对违约责任的追究和处罚也有明确的承包合同，也很难在食堂实际运行过程中实施有效监督。食堂的运行管理有着繁琐的程序，从采购食材到加工制作要经过许多环节，在食堂财务独立、自主经营及承包人不配合的情况下，监管方难以掌握食堂原材料真实的消耗情况，精准核算食堂运行成本更是难以入手。所以，承包合同中限定承包方获利额度的要求，或要求承包方以成本价、准成本价供应饭菜的约定就难以实现，相应的违约处罚条款自然也就无法起到约束作用，监管制约措施只能纸上谈兵。为了掌握食堂消耗情况，有的机关食堂实行承包经营后，监管方负责为食堂采购供应原材料，不仅承包方抵触情绪大，同时也失去了承包经营的意义。

1.3补贴方式不科学

从了解的情况看，机关单位对工作人员的就餐补贴，大多是采取给予承包方补贴、饭菜实行最高限价的方式，如限制承包方的经营利率不得超过10%等。这种补贴方式的弊端在于一方面助长了承包方对餐饮供应的垄断，另一方面限制了就餐人自主选择就餐方式的权利，同时对那些不在食堂就餐的机关工作人员也不公平。机关工作人员意见最大的是食堂享受着巨额补贴和多重优惠，就餐人却享受不到应有的实惠。其实这正体现了市场经济最主要的特征—追求利益最大化。承包人的目标是获取利润，利润对他们来说，没有最高，只有更高。马斯洛需求层次理论也告诉我们，人的需求是由低级向高级不断发展的，已满足的需求，对人便不再是激励因素。希望通过给予食堂承包人以优惠的经营条件和资金补助，让承包人自觉让利于就餐者，这只能是我们良好的愿望。

由于上述原因，于是就有了食堂饭菜质量差、数量少、价格高的现象，就产生了不足30%的满意率，也就有了管食堂是机关后勤工作第一难的感叹。

2 机关食堂管理模式改革途径探索

做好机关工作人员的午餐供应及机关食堂管理，应该坚持机关后勤服务社会化改革方向，建立和完善市场化运营机制，坚持勤俭节约的原则，采取因地制宜、采取灵活多样的方式进行。

2.1坚持机关后勤服务社会化的改革方向

将党政机关后勤服务项目推向社会，由市场提供专业化服务，是转变政府职能的必然要求，是提高工作效率和管理服务水平的有效途径，是降低机关运行成本的有效措施。从公共管理的角度分析，机关单位给予工作人员的就餐补贴或待遇具有排他性、非竞争性和可分割性，已属于私人产品。而私人物品只有由市场提供才是最高效、最便捷的。因此笔者认为在机关办公区附近引入或建设餐饮、购物综合服务网点，发给适当的补贴，由个人自主选择就餐方式和地点，是解决机关工作人员餐饮供应的最佳办法。

2.2建立和完善市场化运营机制

按照市场经济运行规则和要求运营，无论是引进、设立机关餐饮服务网点还是现有机关食堂对外承包经营，都应遵循市场运行规律，运用经济杠杆优化资源配置。要通过建立优胜劣汰、自负盈亏的竞争激励机制，强化供应商或经营者的责任意识和风险意识；通过实施有效的监督制约措施，确保管理服务水平和餐饮供应质量。

2.3坚持勤俭节约的原则

要增强机关单位及工作人员的成本意识。实施机关后勤管理体制改革的一个重要目的，就是节约行政管理经费，降低机关运行成本。所有的党政机关单位食堂的建设和运营管理，都是以财政资金和行政经费作为支撑的。如不讲效益、不计成本、不规范管理，食堂规模越大，供应量越多，财政资金补贴就越高，公共资源的损失就越大。

3 结语

采取灵活多样的方式，就是既不把办食堂作为解决机关工作人员餐饮服务工作的唯一选择，也不把承包经营作为管理食堂的唯一方式。事实证明，办食堂并不是机关干部职工餐饮供应的唯一方式，更不是最佳方式。各个机关单位应从本单位的实际情况出发，采取灵活多样的方式为机关工作人员提供餐饮服务。例如：由餐饮公司或饭店配送，就近饭店集中订购工作餐、在机关办公区附近建立快餐服务网点等。此外，单位也应该倡导和鼓励回家方便的干部职工回家吃饭。对于现有的机关食堂，也应区别不同情况，妥善予以管理和利用，以避免国有资产的闲置和浪费。具备对外经营条件的，如单位沿街的，应该积极推行管理体制改革，推向社会实行市场化运营，同时为本单位工作人员就餐提供有偿服务；对于不具备对外经营条件的机关单位食堂，如能采取其他方式为单位工作人员提供餐饮服务的，应考虑予以关闭；对确需保留食堂的单位，可实行自负盈亏的承包经营管理，也可以聘请厨师和临时工直接管理，关键是不能背包袱，不能受制于人。

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