李波

摘 要：义务本位观念在我国土地管理和土地保护方面长期存在，使得产权在土地管理和保护方面的作用无法充分体现，制约了我国土地管理、保护工作的健康发展。进入新世纪以来，我国经济、社会、思想、文化各方面都发生了翻天覆地的巨大变化，市场经济体制改革对土地管理、使用工作提出了迫切需求。加快土地管理改革迫在眉睫。文章围绕我国土地管理和规划有关问题进行探讨，简要介绍了土地发展权的基本概念、特点及功能，强调了深化改革土地管理制度的现实意义和主要内容，阐述了做好土地规划的基本措施，分析了创新土地管理办法的主要方向。

关键词：土地发展权；城市土地管理；新措施

引言

土地是最基本的生产资料，人类历史的发展很大程度上都是围绕土地的利用、开发或者是所有权变更而开展、实施的。我国是陆地大国，国土面积广大，但人口众多，且地理、地质条件复杂，人均可利用国土资源相对较低。随着我国经济发展水平和经济总量的不断提高，土地资源紧张问题日益凸显，已经成为制约我国国民经济发展的重要瓶颈之一。做好土地规划管理，提高土地资源综合利用水平，充分发挥土地资源在经济发展和社会稳定方面的积极作用，是当前各级政府和土地管理部门的重要任务之一。

1 土地发展权简介

1.1 土地发展权的基本概念

所谓土地发展权，是指按照相应规范对土地资源进行利用，并在此基础上谋求更大发展的权利。其本质是土地所有权人或土地使用权人为了实现某种目的，对土地资源用途予以改变或深入挖掘土地利用效率的权利。按照我国现行的《土地管理法》有关规定，我国土地性质包括农用地、建设用地和未利用地三种。不同土地性质的土地，其在生生产活动中所体现出来的经济利用价值也是不一样的，这一点，是由人类中心主义所决定的。

1.2 土地发展权的特点

从上文中关于土地发展权基本概念的阐述，可以从中看到土地发展权具有以下几方面特点：一是抽象性，和其它产权不同的地方在于，土地发展权所指代的土地所有权人或土地使用权人所具有这种改变土地用途或者提高土地利用效率的权利缺乏实体标志，是一种抽象性的概念。二是阶段性。土地发展权谋求的是未来土地价值的提升，这种价值的提升，是以土地当前利用状况为参照对象的，不同阶段，土地的利用状况往往也是不一样的，从而导致土地发展权所针对的价值标准也不一样。三是潜在性，土地发展权存在于所有土地实物上，但其追求的价值增值是针对后续时间内土地用途改变或土地利用效率的提升，这种增值是可能发生变化的，非即时的，因此说是具有一定的潜在性。

1.3 土地发展权的功能

从法学角度讲，土地发展权属于民事权利的范畴，其设立的基本功能第一项就是要为权利人实现更多的利益。第二项就是土地管理方面的功能，籍由对土地发展权的控制、调节，政府编制的土地利用规划能够顺利实施，在对农业用地、环境敏感地带以及历史古迹等的保护、利用方面，土地发展权的存在也起着极为重要的落实、保障作用。土地发展权的设立与实施，是政府开展土地资源开发管理的有效手段，能够极大促进土地开发、规划、使用、管理效率的提升，由于土地发展权明确了土地增值受益人，从而使得土地所有权人或土地使用权人的合法利益得到足够保障，使得土地转让、流通更为通畅、顺利。

2 深化改革土地管理制度的现实意义

土地资源的开发、利用意义影响重大，意义深远。为了规范土地资源开发与使用，我国出台了专门的法律、法规和规范性制度文件，形成了一套相对完善的制度保障体系。其中，耕地的数量直接影响到粮食产量，进而关系到粮食供应情况，是国家粮食安全的重要保障因素。必须严格保证国家耕地规定数额，切实做好土地用途管理，土地的使用必须遵循建设用地规划，禁止非法超标用地和违规用地，将建设用地规模总量控制在标准范围之内。尽量减少工业、商业建设用地对耕地的占用，坚决执行耕地占卜平衡和先补后占制度，把保护耕地，尤其是保护基本农田作为土地管理制度改革的重要任务，加大国土综合整治力度，促进土地资源的节约、集约、高效利用，严格保护耕地资源。具体来说，要做到以下几个方面：

（1）建立健全土地使用审批制度，通过严密、科学、合理的规范制度、程序对土地的开发、使用行为予以强力的约束与管控，以确保土地的合法使用以及使用效益的充分体现，土地使用审批制度要从投资强度、税收额度、环保程度、产业链条长度等方面逐项审查项目，采取量化指标的方式对招商引资和项目落地建设工作加以科学引导和严格规范。

（2）逐步完善土地资源审批、供应、使用一条龙的土地批后监管体系。首先要做好土地审批程序的编制、设计工作，优化审批流程，减少不必要审批环节，方便审批对象办理手续，严格控制审批时限。

其次要从供地率、项目开工率、项目竣工率、项目投产率指标等重点环节着手，做好土地高效利用工作，促进土地利用水平的提升。最后要加强用地监管力度，针对违法用地、违规用地加大查处力度，减少、盘活闲置土地，实行企业土地利用诚信档案制度，规范企业用地行为。

（3）构建科学完善的土地供应制度体系。在供地审批时要严格把关投资强度和投资进度等关键指标。根据不同地区，不同发展阶段和不同产业的具体情况，因地制宜地开展土地计划编制工作，确保用地规划有针对性，切实可行，让有限的用地计划指标发挥最大的经济社会效益。

3 做好土地规划的基本措施

土地规划是土地开发、利用管理的基础和蓝图，要做好土地管理工作，首先要做好土地规划。要不断提高土地规划编制质量水平，让土地规划的引导效能得以充分发挥。随着我国城镇化进程的逐步加快，土地规划在城市发展建设中所发挥的影响和作用日益凸显。各级政府要充分认识到土地规划的重要性，认真贯彻土地管理，规划先行的理念，不但提高规划的科学性、融合性和全域指导性。推动土地利用规划、城乡建设规划、新型农村社区规划的对接、融合工作，为经济发展，生态环境建设和人居环境建设夯实基础保障。

4 创新土地管理办法的主要方向

一是要严格控制土地征用范围，明确公益性项目和经营性项目用地的区别，逐步减少经营性用地规模。二是加快实施城乡建设用地增减挂钩措施，保障农村建设发展资金来源，解决失地农民就业和社会保障问题。三是加大低丘缓坡土地综合开发利用步伐，缓解城镇减少对耕地的需求压力。

5 结束语

土地资源的科学管理和使用，是国家健康发展，乃至实现长治久安的重要基础。做好土地资源关和规划，功在社稷，利在千秋。各级政府和土地管理部门要充分认识到做好土地管理和规划工作的重要意义。建立健全土地管理制度保障体系，创新土地管理办法措施，深化土地管理制度改革，充分发挥土地资源效能，用最低限度的土地资源满足更多的生产、生活需要，为实现国家、人民的根本利益提供坚实的土地支持。

参考文献

[1]习近平.紧紧围绕坚持和发展中国特色社会主义，学习宣传贯彻党的十八大精神[Z].2012-11-17.

[2]李克强.认真学习深刻领会全面贯彻党的十八大精神，促进经济持续健康发展和社会全面进步[Z].