赵春飞

城市社区是基层社会的重要组成部分，而社区居委会是在我国特有国情的需要下建立起来，作为国家管理居民制度的补充，负责管理无业居民、宣传国家方针政策等，成为在基层动员、整合居民的重要力量。现今，社区居委会因诸多原因发展遭遇困境。本文希望通过对其发展现状和问题的梳理，探讨如何给居委会减负，如何推进社区自治的有效方法。

一、社区居委会的现状及问题

（一）居委会行政化倾向与居民自治需求的矛盾

根据我国《城市居民委员会组织法》，城市居委会是基层群众性自治组织，基层政府及其派出机关与其之间是指导与协助的关系，而非领导与服从的上下级从属关系。然而，在基层治理实践中，城市居委会普遍出现了行政化倾向，成为基层政府的延伸。

随着社会转型，政府大量社会职能下沉，居委会承接了大量政府交办的任务和行政性事务。调查发现，居委会工作中大部分工作都是政府下达的任务，服务内容包括民政、计生、居民养老、维护稳定、调解群众矛盾、居民医保、普法、双拥、低保救助、社区文体、社区教育、残疾人管理、司法援助、社会治安等百余项，除此之外还要应对需要上报的各种台帐、报表、检查、评比、各部门各类调查统计，以及各政府职能单位下派其他任务，导致多数居委会存在挂牌多，事务多的问题。

在人事方面，仍有少部分居委会拥有公务员编制和事业编制，虽然比例不高，但一定程度上反映出基层行政力量向居民自治组织的延伸。可见仍有部分居委会延续行政管理的体制，并没有从根本上解决居委会对街道办事处等政府机关的依赖，也未能解决街道办对居委会的经费和人员等的控制问题。

（二）社区管理服务经费投入与现实需求的矛盾

大部分居委会工作人员的工资、日常工作和活动经费的主要来源都是财政拨款，仅有少数的居委会依靠其他经济来源。社区居委会自身缺乏经营社区的能力，意味着没有建立一个多元化的资金投入机制，建设资金投入与需求缺口大的问题进一步凸显。

目前居委会工作人员的工资收入低的问题确实得到改善，但与当前城镇的物价水平、社区居委会承担的繁重工作任务相比，工资收入依然不具有竞争力。这导致社区居委会很难建立起一支较稳定的、较高素质的人员队伍，难以吸引公共管理、社会工作、医疗护理等方面的专业人才，以提升基层社区服务管理水平。如何保证居委会工作人员合理的工资收入，仍是未来需要解决的问题。

另外，各地都在提倡要建立信息化居委会，信息化建设不仅需要大量的资金投入，后期也需要专业的人才来使其功能得到充分的发挥，这些也都需要建立完善的人才培养和保障机制。

（三）多元治理滞后与日益增长的居民需求之间的矛盾

目前城镇居民最迫切的民生需求是养老保障、提高低收入者的收入、医疗保障和就业支持。另外，社区当前部分居民家庭生活困难，因病致贫、因残致贫的问题也较为突出。由于其工作精力有限，帮扶途径有限等原因，导致这些困难的居民也无法从居委会层面获得更多的帮助。因此从治理主体上讲，单靠基层居民自治组织或政府，都无法有效满足居民日益增长的服务需求，必须建立起包括居委会及居民、政府、社会组织、企业、驻区单位、义工等在内的多元治理体系。

绝大多数社区拥有居民服务类、兴趣类或互助类社会组织，在这些组织的带动下，居民的业余生活也得到了极大的丰富。但是，社区拥有的社会组织的数量比较有限，经常与外来社会组织开展活动的比例并不高，可见社会组织要想融入社区、成为参与社区治理的重要力量，还需不断提升社会组织的自身能力。

多数居委会的驻区单位、企业或多或少会协助居委会开展活动，但是从协助居委会开展活动的频次可以看出，驻区单位、企业还可以利用自身优势和手中的资源，更多样、更全面的参与社区治理。

二、居委会治理困境的原因分析

（一）社区居委会的职能定位不清

首先，立法缺失。《城市居民委员会组织法》中仅对社区居委会与政府以及其他组织的关系进行了原则性的规定，可操作性不强。另外对于日益增加的流动人口，也没有明确服务管理方式，缺少适合全国范围内的综合立法和操作性强的社区服务法律。其次，政府部门对居委会的性质、职能、作用认识模糊。在实际工作中将居委会作为政府的派出机构，没有将居委会作为居民自治组织来看待，漠视居委会应有的法律地位。再次，政府干预过多。部分政府未能转变其对居委会直线管理的方式，对居委会、居民自治、社会组织的参与治理等存在疑虑，控制居委会的人财物，并将居委会视为“下级”机构，导致居委会本身的基层群众自治的性质难以表现，行政色彩过于浓重。

（二）经济来源有限，基础薄弱

居委会尚未建立多元化资金投入机制，又不能向居民摊派办公费用，导致社区居委会工作经费存在较大缺口，仅仅依靠当地政府下拨办公经费、各种活动创建经费、评比奖金勉强维持运转。未建立正规的收入增加的机制，影响居委会的人才培养。自身筹资渠道少，资金来源不足；少有可供经营的资产，在缺乏其他经济来源的情况下，难以向政府部门争取相应的权利，也只能按照给予经费的政府部门的要求安排完成日常工作以及政府下派的任务。

（三）居民参与程度不高

居民更倾向于认为居委会是一级政府，对其缺乏认同感，参与社区自治的意愿不强烈。另外居民与社区的利益关联程度在日常生活中难以体现，没有意识到参与社区自治的重要性，同时缺乏居民参与自治的平台和程序规范，难以参与社区运作的相关事务。

（四）社会组织发展不足

目前，社区类社会组织数量少，专业人员不足，活动能力弱，作用未得到充分发挥。有些社会组织过分依赖政府，独立性差；有些社会组织长期不开展工作和提供服务；有些社会组织纯粹是兴趣团体，对社区治理并不关心，也不会为组织成员争取权益。

三、政策建议

在我国目前的国情下，不存在一种万能的治理模式可以适应所有类型的社区管理，要依托已有的机构和资源，针对其不足和需求，改进社区治理体制。

（一）引入综合治理的理念，理顺政府和居委会的权利关系

首先，要从立法的层面确定社区自治组织的权力和责任，对其进行更细致的划分，并且要界定社区管理事务中哪些事务要由政府承接协调管理，哪些事情完全可依靠自治组织解决，明确政府管理和社区自治的权责。其次，街道等政府部门，应当摆正自身的角色，认清社区居委会独立的合法地位，改直接干预变成间接引导，正确看待政府与社区的合作关系。再次，推进政事分离，将基层能完成的工作交给居委会，将专业性更强的工作推向市场，交给社会组织或企业，政府只负责对基层组织进行宏观指导。

（二）制定高效的保障和激励机制

首先，建立良性的、合理的激励政策。为了促进社区管理的良性运行，注重在社区建设中完善社区激励机制。建设包括组织和个人的奖励机制。制定良性、合理的年度收入增长机制，其次，给工作人员提供学习进修的机会，提高居委会工作人员的工作能力，以及专业水平。

再次，开辟晋升通道，为工作人员的职业发展铺路。如，参加基层或者社区服务工作，满足一定的条件可以在考公务员的时候给予相应政策上的加分等。

（三）完善社区管理，引导社会组织参与治理

相对政府和企业而言，社会组织的参与能为社区提供更为人性化的服务，更能满足居民的真实需求。社会组织参与社区治理，也能弥补政府服务的局限性，承担起很多居委会无暇顾及，且社会组织能顺利完成的事务，如，公益信息的宣传，特殊人群照顾，就业服务，各种援助等多样化的服务。但是由于我国社会组织目前在处于发展阶段，因此政府在此过程中要创造条件，引导社会力量关注慈善事业，使各方力量汇入社会组织，成为社会管理的有生力量。

首先，要制定符合社区发展的政策法规，加大力度培育社会组织参与社区治理。以积极的财政和税收政策，免除社会组织在资金方面的困扰，让其能更好的投入到社区的基本福利活动中，鼓励公益性组织进入社区工作的积极性。例如广州市的社会组织本身是非盈利性的机构，但是它们仍然要按民非企业的税收方式缴税，在本身没有盈利收入的情况下，还要负担高额的税费，让他们难以承担。因此政策要考虑到社会组织的非盈利性，在财政、税收以及社工保障等方面都要制定能让社会组织生存下去的政策。

其次，政府可以通过政府购买服务的方式，将更多公共服务交给市场和社会组织承担，在社会组织提供更专业的公共服务的同时，也给予它们更多的机会参与社区建设和社区服务，鼓励社会组织多方参与公共服务，培育其公共服务的能力。

（四）建立多种渠道，促进居民自治的发展

1、丰富参与途径，激发居民参与的意愿

首先，居委会、业委会等组织要积极开展各项业余活动，加深居民之间的了解和互信。当居民彼此间的熟悉度提高，通过活动拉近彼此的感情，会直接影响居民对于社区的归属感，使得居民更容易参与社区治理。其次，定期组织居民大会、意见征集会等活动。居委会、业委会应该积极开展这类正规的活动，尤其是关乎居民自身利益的意见征集会等，这类活动能增强居民对社区的主人翁意识，居民参加这类活动能从中体会到社区在这些活动中受到关注。再次，对居民提出的意见，也要及时反馈。能采纳的意见要尽快形成解决方案，不能采纳的意见也告知原因，提高居民参与的积极性，当居民发现他们提出的问题得到改善，这些都能促进居民进一步参与社区治理。

2、宣传社区自治的成功经验，培养居民自治的能力

成功的社区自治经验有助于增加社区居民自治的积极性，并且可以引导居民自治，让居民看到自治后的希望和良好的前景，提升居民的自治决心和信心。以广东省为例，发现了很多成功的居民参与社区治理的案例，不仅包括新成立的小区，还有老旧小区，这些社区都从居民自治中获益，使社区得到一个良性发展，并且这些案例也有助于提高居民自治水平，促进其他社区的居民参与社区治理。因此，在培育居民自身治理能力的过程中，要注重宣传成功的案例，要有能够指引居民走向自治的成功经验。

（五）建立合作互动平台

第一，政府作为社区建设的指导者，在宏观政策和法律法规方面，指导社区建设。第二，居委会利用自身拥有的群众基础，搭建更多利于居民参与的互助平台，加强居民的交流。第三，鼓励社会组织进入社区，以自身的专业优势为社区提供服务。第四，允许市场上的其他组织，在部分盈利性事务上参与社区建设，以自身的资金和物质优势，带动社区，为居民提供服务。第五，指导居民以业委会等自治组织方式，参与社区治理，发挥居民的主人翁能动性，借住平台中的各方力量，共同完善社区管理和社区服务。

（作者单位：国家发展改革委体管所）