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张春生:立法引领推动全面深化改革

2016-05-14

检察风云 2016年6期
关键词:宪法法律体系

《检察风云》:作为依法治国的第一道门槛,立法工作在全面深化改革的新时期,会遇到什么样的难题?

张春生:立法与改革,二者是矛盾的碰撞,这从三十多年前就开始了。你注意到,在党的十一届三中全会时,就启动了法制建设,要“发展社会主义民主,健全社会主义法制”,强调“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”,那个时候,全面的立法工作就开始了。十一届三中全会之后,还启动了改革,首先是经济体制改革,然后是政治体制改革、社会改革,因为我当时在人大法工委,参与的立法工作多了,就感到立法和改革存在着一种碰撞。

这个碰撞在什么地方呢?它們两者之间目标一致,但又有内在的不同要求。就立法来说,有一个本质的属性,求稳定。法律跟日常“红头文件”、政策有一个相当大的区别,它要在较长的时期里,保持稳定性,尤其是不能朝令夕改。朝令夕改的法律,客观上是鼓励人们不守法。

邓小平在十一届三中全会的时候讲法制,说要使法律和制度具有稳定性、连续性和极大的权威。他讲的这三点,把稳定性摆在第一位。法律是要把成熟的东西规定下来,在较长的时期里保持稳定,因为只有稳定的制度才会有权威,总处在不确定状态的制度是没有权威的,这是法律的本质属性。改革是要把现行制度当中不合理的、阻碍发展的制度加以改变,建立推动健康发展的制度。简单地说,法律与改革是一个“定”与“变”的冲突。

从1979年开始,立和变的关系,是立法的一个难题。中国法治建设的一个特点,是在改革的环境里立法,二者是同时启动的,包括宪法也是这样。按理说,宪法应该保持高度的稳定,但是我们的宪法也必须要处理好与改革的关系,这一点跟美国不一样,美国从1787年制定宪法以后,为确保宪法的稳定,更多是通过宪法解释的方法,对不得不改的条文在保持宪法稳定的基础上,通过严格的程序限制,进行修正。二百多年来,只有27个修正案。而我们现在的四个修正案加起来,涉及了宪法将近三分之一的内容,这也是不可避免的。要发展、要改革,就要处理改革跟修宪的关系,以推进改革。所以,把法律的稳定性绝对化、强调到不适当的地步,是不合适的,对法律进行适当的、及时的修改,也是很必要的。

《检察风云》:那么如何去破除“改革要上路,立法要让路”的舆论呢?

张春生:这里有一个重要的原则,就是中央提出来的“凡属重大改革都要于法有据”,也就是说,中央提出来的改革的思想、方案,在具体操作起来时,如果跟法律不一致,那必须要先修改法律。比如,1988年《宪法》修改了土地不得以任何方式进行转让的内容,规定土地使用权可以依照法律的规定转让。这是我国土地使用制度的重要变革,根本大法承认了土地使用权的商品属性,同时肯定和保护了私营企业的合法地位。在宪法修改之后,私营企业就如雨后春笋成长起来了。1993年宪法修正案中,把计划经济修改成市场经济,由此开拓了市场经济的新局面。这是宪法修正案中的最大突破,是建设中国特色社会主义有决定意义的一项进展。还有现在的《计划生育法》,要跟放开二孩相吻合,这就需要及时修改它其中的某一些具体规定。所以说,要改革必须要先立法,改革要有法可依,该立法的要及时立法,该修改法律的要及时修改法律,使改革依照一定的规则进行,要不然就乱了。

要让法律法规与改革相吻合,有两条是要特别注意的。第一,就是尽量把立法的决策跟改革的决策一致起来。中央提出来的某些方面的改革决策,相应的立法决策要跟上去。第二,从立法技术层面上来说,对于某些确定下来但又不可能很细致的改革思想,在法律条文的制定上,应把握一个原则,即看得准的,规定要尽量细致;看不准的,法律条文可以原则一点,为改革留有一定的空间和余地,以便于探索。这样,改革的措施就仍然是在法律的范围之内,就不至于动不动违法,动不动就修法。这种在立法技术层面上“留空间”的办法,这些年证明还是成功的。

比如1994年制定《劳动法》有一项改革,就是国家要实行最低工资保障制度。劳动力在进入市场之后,其具体工资是企业与雇员谈判确定,但国家的公权力为了保护职工,要干预、介入,因此规定了一个最低工资保障制度,即雇主和雇员的工资标准不能低于国家的保障线。但是因为各地经济发展水平不一样,最低工资保障线在中国很难做一个统一的规定,所以在立法上留了一个空间,写了两款:第一,我国实行最低工资保障制度;第二,最低工资保障制度由各省、自治区、直辖市来规定。这就比较适应实际情况。这两年,对广东、福建的改革,上海自贸区的试行,国务院提出了新的议案,由全国人大做出决定,停止某些法律条文的实施,让局部地区去探索,这也是一个办法。

《检察风云》:依法治国首先是要有法,要建成一个法律体系,我国的法律体系有怎样的特点?立法在改革的路上又是如何演进的?

张春生:法律体系这一概念,常常在两个意义上运用。一个是用在学术上,说的是一个国家,全部法律规范按照一定的规则排列组合起来,形成一个有机的整体。再一种用法是官方的概念,它是从一个立法任务、政治任务的角度提出来的。这跟我国实现法治的路径密切相关。我们是构建型法治路径,先要有法可依,再进行依法治理,所以要先建成一个法律体系。后来人大对法律体系内容的说明,是既采纳了学术研究的成果又考虑了实际需要,是二者结合的产物。

就法律体系本身来说,也可以从多视角进行研究,可以从法律规范体系研究,也可以从法律文本入手进行体系研究,还可以从法律渊源体系加以研究。我国宣布形成的法律体系,是法律文本体系,是个大略的法律体系框架。

另外一个特点是,我们法律体系的形成,是一个过程,是随着形势的变化而变化的,它是开放的、不断完善的。你注意到1984年就提出要为形成法律体系而努力,这是个目标。1987年,十三大报告中讲到法律体系初步形成了。现在回过头来看,这个认识是有局限的,它至少没有预见或估计到两件大事,一个是我们国家经济体制由计划经济走向市场经济,1987年还没有形成市场经济,那时候叫有计划的商品经济,这使得相当多市场经济的法律没有考虑在内,比如说要不要有股份有限公司,要不要制定证券法;另外还有一个是,随着世界经济一体化的发展,我们要加入WTO,这还得需要按照WTO的规定,修改一批法律,比如修改知识产权的几个法律,外国投资的法律,外贸方面的法律,还要制定新的反倾销的、反垄断的法律等。所以,在新的形势下,立法任务和修改法律任务仍然是任重而道远的。

《检察风云》:党的十八届四中全会提出“健全有立法权的人大主导立法的体制机制”,这是针对当前立法实践中的哪些问题提出的?社会力量怎么参与立法?

张春生:提出人大主导立法很重要。法律案和法规案比较多的是由政府部门起草。部门起草法案,由于立足点的局限,往往夹带着一些部门的偏见,甚至会表现部门的利益,有的时候还会造成在立法过程中相关规定互相矛盾,影响立法质量。在这个背景之下,提出人大主导立法,一个重要出发点就是要克服“部门利益法制化”,使法律法规体现公众的最大利益。

但是,应当提出的是,有人把“人大发挥主导作用”理解为由人大全部承担法律法规的起草,而政府提出法案就不是人大主导立法。这是一种认识上的偏差。

人大及其常委会作为立法机关,并不具备起草全部法律法规的能力。从多年来的经验看,某些基本法律和事关全局、综合性的法案,由人大组织起草比较适宜。大多数法案由政府部门起草比较符合实际,好处也是明显的。行政机关处在管理的第一线,最能感受社会对规则的需求和矛盾的焦点所在,人才资源上也具有优势。

人大主导立法,关键在于人大及其常委会具有足够的代表性,能够代表全体人民的利益和意志,在立法过程中让各方面利益得到充分表达,根据最大多数人民的利益做出决定。这个过程中,发现并剔除所谓部门利益和倾向,坚持这样做,就体现了主导立法。

提出“社会力量参与立法”,是针对代议民主的不足、代表作用不充分提出的一种补充性的制度安排。社会力量参与立法的方式是多方面的,如立法中的民主协商,媒体的参与和引导,人大及其常委会组织的听证会、论证会、座谈会应当常态化。这当中,各方面的专家是重要的社会力量,应当发挥好专家的作用。

采访:凌燕

在当前全面深化改革的背景下,推进法治建设,就必须要把握好改革中法的“定”与“变”的问题。记者采访了中国法学会立法学研究会会长张春生。他是中国改革开放以来中国立法进程的重要见证者,30多年间经历了200多部法律的诞生。在谈到立法与改革的关系时,他指出这是中国法治建设的一个重要特点,立法要成为改革的重要推动力,改革必须要有法可依。

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