张丽君

[提要] 本文对PPP模式作简单的分析，指出其效率优势和应用优势；分析新疆城市基础设施融资现状，指出引入PPP模式的必要性；最后提出政策建议。

关键词：PPP模式；基础设施；新疆

中图分类号：F83 文献标识码：A

收录日期：2016年2月16日

一、引言

一直以来新疆地处西部偏远地区，地方财政收支缺口较大，从而导致新疆城市基础设施建设资金来源渠道单一且严重不足。党的十八届三中全会明确指出，要处理好政府与市场的关系，加快转变政府职能，让市场在资源配置中起决定性作用；深化投融资体制改革，允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营，建立现代财政制度。因此，选择合适的融资模式来大力推进新疆城市基础设施建设已成为当务之急。

PPP，是“Public Private Partnership”的缩写，中文直接翻译为“公私合作关系”。该模式主要目的是为城市基础设施建设融资，更为具体一点就是说，政府在建设城市基础设施时，由于资金不足，就可以让民营部门参与投资，民营部门通过收费的形式收回投资。2015年5月，财政部、发改委及人民银行联合下发《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》，该意见明确了在公共服务产品供给方面推广政府和社会资本合作模式（及PPP模式）的重大意义，而城市基础设施属于公共服务产品。

在上述背景下，采取公私合作的PPP模式进行新疆城市基础设施的建设与运行，将适度的市场竞争与政府规制相结合，可以在实现社会效益的同时也给企业带来利润，同时也能够加快新疆城市基础设施建设速度。因此，有必要对PPP模式在新疆城市基础设施中的应用进行研究分析，以更好服务于新型城镇化建设、改善公共物品的供给效益。

二、PPP模式简介

PPP是“Public Private Partnership”的缩写，中文直接翻译为“公私合作关系”，指的是公共部门与私人投资者的一种合作模式。“PPP”一词作为外来词汇，本身是一个很宽泛的概念范畴，加之经济发展、意识形态及文化背景的不同，学术界对其形成了多种的理解和不同的表述。综合国内外的研究，目前对于PPP的定义大致分为广义和狭义两种。以下是几种代表性的表述：

（一）欧盟委员会对PPP的定义为：“PPP是指公共部门和私人部门的一种合作关系，双方根据各自的优势和劣势共同承担责任、共同分担风险，以提供传统意义上由公共部门提供的公共项目或服务。”

（二）联合国培训研究院对PPP的定义为：“PPP涵盖了不同社会系统倡导者之间的所有制度化合作方式，目的是解决当地或区域内的某些复杂问题。PPP包含两层含义：一是为了满足公共产品需要而建立的公共和私人倡导者之间的各种合作关系；二是为了满足公共产品需要，公共部门和私人部门建立伙伴关系进行的大型公共项目的实施。”

（三）加拿大公私合作协会（Canadian Council for Public Private Partnerships）对PPP的定义为：“PPP是公共部门和私人部门之间的一种合作经营关系，它建立在双方各自经验的基础上，通过适当的资源分配、风险分担和利益共享机制，最好地满足事先清晰界定的公共需求。”

三、PPP模式的优势

（一）效率优势。PPP模式下政府公共部门与私人部门之间以共赢为合作理念，通过契约，分担风险、共享利益。与传统的政府采购直接提供公共物品和市场机制提供相比，PPP模式具有多主体供给和负责的特点，能够开辟新的资金来源，发挥政府资金“四两拨千斤”的杠杆作用，提高公共物品供给的效率和质量，提升基础设施服务水平。

在PPP模式中，公共部门与私人部门通过契约建立全程伙伴关系，共同负责整个项目过程。以基础设施项目为例，政府与民营企业等私人部门共同参与项目的识别、可行性分析等前期工作，并将共赢的合作理念贯穿于项目的建设、运营等整个过程。

从私人部门的角度来看，与政府公共部门的合作可以有效降低项目的各种风险，比如通过政府承诺可以降低融资的难度和风险，政府的税收优惠、财政补贴等政策手段能够降低运营风险。从政府公共部门角度来看，私人部门参与公共产品和服务的提供可以减轻政府部门所要面对的政府资金不足的压力，同时能让政府全方位、大范围开发私人部门的创造性技能，有效利用其先进的管理经验，从而提高公共物品的供给效率、降低供给成本。通过整合公私两部门主体的优势，使得在PPP模式中尽管参与各方都没有达到自身利益的最大化，但是参与各方却可以达到与预期单独行动相比更为有利的结果，实现了总收益的最大化。

（二）应用优势。PPP模式使政府部门和私人部门能够充分利用各自的优势，即把政府部门的社会责任、远景规划、协调能力与私人部门的创业精神、民间资金和管理效率结合到一起。即PPP模式的应用优势如下：

1、拓宽公共投资项目资金来源。我国正处于新型城镇化和工业化的加速发展阶段，基础设施和公共服务投资需求呈加速扩张趋势。与此同时，许多地方政府财力薄弱、政府控制公共资源较少、市场价值低、自身投资能力不足、财政的基础设施和公共服务投资不堪重负、城镇化和工业化的进程较慢。PPP模式有利于整合社会资源、盘活社会存量资本、激发民间投资活力、拓展企业发展空间、引导社会资金进入公共投资领域；有利于减轻地方政府财政支出负担，弥补公共投资资金需求与政府资金供给能力之间的缺口；有利于拓宽城镇和产业园区建设的投融资渠道、方式和工具，形成市场化程度较高、创新性较强、可持续的资金投入机制。

2、减轻地方政府债务负担。近年来，地方债务规模增长迅速，政府偿债负担明显增加。PPP模式有助于缓解政府债务不断增加的困境。私人部门承担公共项目投融资的大部分任务，以换取公共产品与服务项目的长期特许经营权，政府则将部分债务转移至私人部门。PPP模式虽不能从总量上降低政府支出，但是通过分期支付的方式平缓当期的财政支出压力。在PPP模式下，政府部门虽然仍需承担新建项目的部分融资任务，但由于项目运营效率较高，获得的净收益多，将有助于消化政府的债务。另外，由于PPP模式鼓励私人部门参股、控股现有国有企业，从而可利用社会融资置换和替代政府债务。

四、新疆城市基础设施建设投融资现状分析

一直以来，新疆地处西部偏远地区，基础设施建设比较落后，建设资金来源渠道单一，这对新疆的城市发展、经济发展形成了很大的障碍。但是，现在新疆面临着新的发展机遇，新疆作为丝绸之路经济带的核心区，发挥着独特的区位优势和向西开放重要窗口作用，形成丝绸之路经济带上重要的交通枢纽、商贸物流和文化科教中心。因此，未来几年新疆的基础设施建设将进入快速发展阶段。但是，基础设施建设资金来源将是政府面临主要问题。目前，新疆的城市市政公用设施建设固定资产投资占同期国内生产总值的比例仍然很低。（图1）

如图1所示，2001～2010年这10年间新疆市政公用设施建设固定资产投资完成额增长缓慢。2010年以后新疆市政公用设施建设固定资产投资完成额出现飞跃式增长态势，至2013年完成额3，787，954万元。

目前，地方财政拨款、国内贷款和自筹资金是新疆城市基础设施建设资金的主要来源渠道，但总体来说地方财政拨款、国内贷款在整个城市基础设施建设中的比例越来越小，自筹资金凸显了其重要性；而其他资金，主要是外商投资和民间资本虽然相对较小，但呈逐年递增趋势，且其发展空间巨大。

资金短缺是制约新疆城市基础设施建设的根本性矛盾。面对庞大的资金需求，财政预算支出增长远跟不上基础设施投资需求的增长，银行债务融资的风险日益严重，通过增发城投债和向银行借款的筹资空间有限。在此种情况下，只有进行投融资模式创新才能够保证新形势下新疆城市基础设施建设的发展需要。

五、政策建议

（一）制定相关法律法规。PPP融资模式中，私人部门处于劣势地位，因而希望能够通过合同和法规来保障自己的权益，从签约、合同内容及签约后的实施无一例外都需要法律法规制度进行支撑和保证。没有法律制度的保证，PPP融资模式的应用面临巨大困难，PPP融资模式的效率也很难体现出来，因此必须完善相关的法律法规制度。

随着新疆城市化进程的加快，新疆城市基础设施建设的规模也在扩大，这吸引了越来越多国内外大型企业和财团，希望能够从中分得一杯羹，而PPP融资模式则是它们参与其中的重要模式。在与国外投资者进行谈判中不仅要遵循国内的法律，同时也要遵循国际惯例，目前新疆尚没有明确的法律文件或可操作性的法律条款，立法机关应该迅速完善相关领域的立法，以适应新形势发展的需要。

（二）加大政府支持力度

1、财政支持。PPP模式的良好运行离不开地方财政的大力支持。新疆地方财政部门要统筹运用城市基础设施建设等相关资金，优化调整使用方向，扩大资金来源渠道，对PPP项目予以适度政策倾斜。在PPP项目运行过程中，应该综合采用财政奖励、投资补助、融资费用补贴、政府付费等方式，支持城市基础设施建设PPP项目实施落实。且要逐步从“补建设”向“补运营”、“前补助”向“后奖励”转变。鼓励社会资本建立城市基础设施建设基金，重点城市基础设施建设PPP项目。

2、税收优惠。综合国内外PPP项目运营经验，运行良好的PPP项目离不开政府的税收支持。如我国广西来宾B电厂项目、北京奥运会体育馆“鸟巢”项目。广西来宾B电厂项目是我国第一个经国家批准的BOT项目。因此，新疆在大力推行PPP项目时也要给予私人部门必要的税收优惠政策，激励私人部门，从而加快新疆城市基础设施建设。

（三）加强PPP模式管理能力建设

1、组建专业的PPP管理机构。新疆应在借鉴国外先进经验并结合本地区实际的基础上，由地方财政部门下设专门的PPP管理机构负责PPP的相关工作，同时下设PPP项目评估、合同管理等经济咨询机构，并与其他技术咨询机构加强合作，满足各行业对PPP模式应用的需要。

2、规范项目伙伴选择。合适的项目伙伴是PPP项目顺利启动、成功实施的重要保障。因此，近年来我国颁布了一些相关的法律法规来规范项目伙伴的选择，这些法律法规在保证工程质量、保护社会公共利益等方面取得了成效。但是，在实践中还是存在很多问题。如腐败问题仍未得到有效遏制、违法违纪行为仍然处于易发多发状态、伙伴选择流程流于形式，等等。新疆属于我国西部偏远地区，有其特殊的区情，同时新疆还是丝绸之路经济带的核心区及向西对外开放的重要窗口。因此，新疆应该在结合本地区实际情况的基础上制定符合本地区区情的规章制度，规范PPP项目伙伴选择规范。■