张义柱

土地是人们赖以生存的重要自然资源，“土地财政”又是政府行为的功能异化行为。因此，研究“土地财政”现象可以清晰地揭示公共资源资本化和政府行为异化所产生的经济危害，为更好地利用公共资源和约束政府的行为寻找理论依据和对策。

一、“土地财政”对经济的危害

“土地财政”对经济的危害是多方面的，主要体现在如下四个方面。

（一）人为改变了产业结构

“土地财政”通过低于成本价向制造业企业供给土地，放松企业对工人的劳动保护和福利等，甚至放松企业对环境的破坏，从而降低了制造业的经营成本，使本来需要淘汰的工艺得以使用，不能使企业的技术得以强制性地升级。同时，土地在非农化使用时，必须进行大量的基础设施等政府投资，而这种投资又主要推动房地产业的发展。因此，可以看出，“土地财政”主要推动了低端制造业、地方性基础设施建设、房地产等产业的发展，这些产业的发展不是来自于市场自然形成的需求，也不是来自于企业的技术进步，而是来自于政府的人为推动，这样形成的产业结构是畸形的，不平衡的，也是不可持续的。

（二）人为抬高房地产价格，使经济出现泡沫化

“土地财政”利用我国现阶段的城镇化特征人为抬高房地产价格。由于我国经济发展和产业结构的升级，第一产业比重逐渐下降，二三产业比重不断提高，经济的重心和就业的机会不断向城市移动，这就是我国正在发生的城市化进程。而这个过程中，人们对城市的住房需求不断增加。“土地财政”正是基于人们对城市住房需求的不断增加，从而抬高商住用地的价格，增加土地出让金的收入，这也抬高了房地产的价格。

在我国目前股票市场等资本市场不够完善的情况下，人们的投资渠道较少。房地产价格的不断上涨就吸引了大量投资者，这反过来又加剧了房地产价格快速上涨。人们对房地产进行不断投资是基于房地产价格的过快上涨的市场预期，而这种预期的形成实际上是由地方政府的“土地财政”行为导致，而不是经济发展的内在需求，这种预期是不可持续的，必然引起房地产市场的波动。建立在不合理市场预期之上的投资，一方面使投资偏离了经济的内在需求，使这种预期不能持续，不能兑现，使房地产投资出现泡沫化；另一方面，就是市场的暂时繁荣，抢占了其他产业发展所需要的经济资源，使房地产业出现“一枝独秀”的局面，这种畸形的产业结构会降低整体经济的效率，长期下去，必然导致房地产市场泡沫的破裂。

（三）大量消耗土地资源，造成资源、环境压力

“土地财政”需要大量消耗土地资源，在我国人地矛盾突出的现实的约束下这是难以为继的。“土地财政”一方面通过抬高房地产的价格提高了居民的生活成本，另一方面由于对制造业用地的过多提供造成了土地资源的浪费，这种土地资源的使用是效率低下的。由于对土地资源使用的效率低下，对土地资源的保护就缺乏经济基础，这就人为地加剧了我国的人地矛盾，更不利于土地资源和环境的保护。

（四）经济活动的短期化、互斥化

“土地财政”把我国非常宝贵的土地资源进行贴现变卖，刺激了当前的投资，特别是房地产业的投资。由于人为地改变了对房地产的需求，包括制造对房地产居住需求的紧张状况和人们对房地产业的投资需求，使房地产业出现暂时的繁荣，这就使经济活动出现短期化，不但支撑房地产业繁荣的土地资源是难以为继的，而且支撑房地产业发展的相关产业、居民收入和对房地产的需求都是不能够持续的。

“土地财政”还使经济活动出现了互斥化，具体表现在：房地产业的“一枝独秀”与其他产业的发展相排斥，房地产业的过高利润率过度吸引了经济资源，影响了其他产业的发展；房地产的高价格与居民生活相排斥；“土地财政”对土地资源的消耗与资源、环境保护相排斥等。

二、“土地财政”对劳动者的排挤

（一）居住、生活成本的提高对劳动者的排挤

“土地财政”利用居住是居民的必需品和生活服务随人而定、不能流动的特点，人为抬高商住用地的价格，抬高了居民的居住、生活成本。居住、生活成本的提高，核心是“土地财政”收入和资本获利造成的，这实质上是部分剥削了城镇劳动者的收入，这样的剥削造成了收入分配的不公，使一部分房产所有者依靠租金生活。这显然不利于整体经济效率的提高。

（二）人力资本积累受阻对劳动者的排挤

广大劳动者在城镇工作、生活，不仅需要住房，而且需要教育、医疗等各种其他服务。而由于高房价、高房租大量使用了居民的收入，这就挤占了居民用于教育、医疗等方面的开支，这种情况使广大劳动者的人力资本积累受阻。而随着我国经济的不断发展，产业结构不断升级，这就要求广大劳动者的人力资本不断积累和升级。而广大劳动者的人力资本积累受阻显然不能适应就业岗位对劳动者技能的要求，也就是说，劳动者难以实现充分就业，这对劳动者的生活起着威胁和排挤作用。

（三）产业的不可持续对劳动者的排挤

“土地财政”由于特殊的政策造成地区性基础设施、房地产、低端制造业的繁荣，但这些产业的发展挤占了其他产业发展所需要的经济资源，经济发展的不协调导致经济发展不可持续。当产业结构被迫需要调整升级时，劳动者不得不承担产业结构调整升级的成本，如劳动者技能转换的成本、劳动者的地区迁移成本等。由于产业结构升级是不连续的，劳动者技能的转换也是不连续的，这种技能转换不能在劳动实践中逐渐得以实现，而是需要劳动者进行专门的学习、培训才能实现。这不但增加了劳动者的就业成本，而且可能造成劳动者的结构性失业。这就在不同程度上排斥了劳动者，使生产的发展与劳动者技能的提高和劳动者的就业不能同步。

三、对“土地财政”的治理对策

“土地财政”实质是地方政府的企业化经营行为，它背离了政府的公共服务目标，对经济和劳动者造成了广泛的伤害，必须从根本上给予治理。

（一）理顺政府财政管理体制

“土地财政”也有地方政府面临的财政困难的现实原因。在我国分税制改革以后，特别是经济欠发达地区，其要承担的公共服务责任与其可以支配的财力之间存在缺口，这成为欠发达地区要克服的财政困难。因此，中央政府要完善政府间的财政转移支付制度，使各个地区、各级地方政府都能够提供与地方经济社会发展相适应的公共服务，保证劳动者在各个地区都能得到大体相当的均等化服务水平。在地方政府的财政预算问题得以解决之后，地方政府就没有了实施“土地财政”的迫切需要，也没有了实施“土地财政”的借口。

（二）科学制定对地方政府的评价指标

地方政府不能把自己的财政收入、GDP等作为自己追求的指标，这种企业化目标与政府的基本职能是相悖的。况且，各地的经济禀赋、经济发展基础等条件差异巨大，把这些经济指标作为衡量地方政府的业绩也是不科学的。地方政府活动必须回归到其公共服务上来，如就业、教育、科技、医疗等。因此，对地方政府的评价应指向就业、生活成本、生产成本、环保等指标上来。

（三）回归土地公共资源的本性

土地是生产、生活所必需的公共资源，政府不应当以营利为目的来经营土地，而应当合理分配土地的使用，满足生产、生活的各方面对土地的需求。土地资源用在它最需要的地方是土地的最有效利用。具体来讲，政府要合理地规划使用土地，把土地合理分配到住房、教育、科技等公共事业、工业商业用地等各个方面，兼顾到各个方面对土地资源的使用需求。当前的突出问题是，只重视土地使用的经济效益，而忽视了土地也是人们生活的必需品这一特征。如各个地方的廉租房普遍过少，远远不能满足广大低收入者的住房需求。只有土地资源有效地使用在各个方面，满足了各方面的需求，土地才能真正回归到公共资源的经济属性。

（四）平衡不同流动性经济资源的关系

资本、技术、劳动力、环境等经济资源的流动性是不同的。地方政府的“土地财政”活动，实质上就是流动性较强的经济资源利用其流动性强的优势剥削流动性弱的经济资源，这必然造成经济发展内部的不平衡、不可持续。

实际上，资本、技术等流动性强的经济资源来自于劳动力、环境资源的支撑、生产和创造，没有劳动力和环境资源，就不会产生源源不断的资本和技术。因此，我们必须处理好不同流动性经济资源的利益关系。

平衡不同流动性经济资源的关系，首先在制度上要禁止地方政府单纯追求土地出让金的活动，鼓励各地方政府重视教育、科技、人力资本积累、环境保护等，这有利于地方经济的长期发展。其次，要保障劳动者的利益，保护自然环境，防止流动性强的经济资源对流动性弱的经济资源的剥削。平衡不同流动性经济资源的关系，使一个地区更加重视流动性弱的经济资源的利益和积累，才能巩固一个地区的生产之基、创业之基，才能保证一个地区的长期、持续发展，这样的发展才是坚实的、稳定的。

（作者单位：郑州航空工业管理学院经贸学院）