张弘

4月6日，荷兰就是否支持欧盟与乌克兰联系国协定举行公投，约有61%的参与者投了反对票。本次公投结果将不仅关系到乌克兰的未来及欧盟与乌克兰的关系，同时也考验荷兰政府对欧盟支持及欧盟内部整合的能力。尽管这次公投只是咨询性的投票，不对荷兰政府构成强制性约束，但仍然对荷兰政府形成巨大的政治压力。公投结果很可能导致欧盟批准与乌克兰的联系国协定的进程就此搁浅，也成为对布鲁塞尔决策机构能力的一次挑战。近年来在一些欧盟国家内部活跃着“怀疑欧盟派”，特别是2014年以来，这种政治力量的影响逐渐坐大。在2014年的政治危机之后，乌克兰义无反顾地踏上了融入欧洲之路，而公投结果彻底惊醒了乌克兰人的“欧洲梦”，使乌克兰不得不面对自身严峻的“地缘政治夹缝”现实。乌克兰政府只有采取理性和务实的态度才有可能带领国家走出危机。

荷兰反对党的“反水”打乱欧盟外交布局

欧债危机及其体现的欧洲一体化政治危机，分别折射出国际组织、地区一体化在全球化发展新阶段的普遍困境。在欧债危机、乌克兰危机和叙利亚危机的多重影响下，欧盟外交逐渐陷入“内外交困”的局面。欧盟及其成员国政府都忙于应付内部安全、难民和经济压力，外交日益内向，外交能力变得力不从心。冷战结束以来，欧盟一直把市场准入作为吸引别国在经济或政治等问题上向其让步的“胡萝卜”。“东方伙伴关系计划”是欧盟东方外交的重大举措，试图以政治、市场和文化上的软实力拓展在原苏联空间的影响力，但是，由于欧债危机和乌克兰危机的影响，欧盟内部保护主义明显抬头，令其无法进一步对外开放市场，引发战略伙伴指责其“不公平竞争”。

2016年4月6日，荷兰就是否支持欧盟与乌克兰联系国协定举行公投，约有61%的参与者投了反对票。

首先，欧洲右翼政党的迅速壮大一定程度上分化了欧盟立场，给欧洲一体化带来更多的不确定性。欧盟与乌克兰签署联系国协定是欧盟外交的重要成果，除波罗的海三国外，这是欧盟第一次为了与原苏联地区国家达成政治结盟而签署的协定，其目的旨在协助乌克兰进行政治和法律改革，通过强调民主与法治肃清贪腐，保障公民的人权和基本自由，完善市场经济及环境保护，在乌克兰实行欧盟法规与标准，进而实现欧洲的民主政治。尽管该协定早已在2014年9月获欧洲议会批准，但仍需经欧盟28个成员国议会逐一批准后才能正式生效，目前已获得27个国家议会的批准。然而，此次荷兰公投结果，却让老牌欧洲国家——荷兰成了乌克兰欧洲一体化道路上的“拦路虎”。

2016年4月5日，乌克兰学生聚集在荷兰驻乌克兰使馆附近，呼吁荷兰公投通过欧盟与乌克兰联系国协定。

在欧盟政治向右转的背景下，欧盟对于乌克兰的欧洲一体化诉求更加谨慎。2016年3月，欧盟委员会主席容克就明确表示，乌克兰在未来20年至25年内不能成为欧盟和北约成员国。容克的表态意味着欧盟似乎已经认识到：没有必要为了乌克兰而太过刺激俄罗斯，这样对自己没好处。荷兰作为欧盟创始国在欧洲一体化问题上扮演着领导者的角色，但荷兰社会内部却发生了分化，质疑一体化政策的力量不断上升。“疑欧派”在荷兰社会有着较为稳固的社会影响力，该国早在2005年的公投中就曾否决过欧盟宪法。在2005年举行的《欧盟宪法公约》全民公决中，有63%的选民投了反对票，支持率仅为37%。特别是在2015年巴黎恐怖袭击和今年布鲁塞尔恐怖袭击发生后，欧盟内部的“排外”和“疑欧”情绪继续上升。荷兰选民出人意料地否决协定不仅是欧盟外交的失利，同时也为欧盟一体化政策埋下消极隐患，“疑欧主义”已经成为影响欧洲甚至全球政治不容忽视的因素。

荷兰公投反映出欧洲民主政治的退化

冷战结束后，欧洲政治出现一定程度的退化，主要表现为政治的碎片化和右倾化。欧盟成员国内部民主政治出现了一定退潮，传统的代议制模式越来越难以满足选民政治参与的需求。一方面，为了应对内部的安全和财政压力，欧盟需要加强统一决策的力度，但是另一方面是成员国对欧盟决策机制的期望却在日趋差异化。

首先，政治碎片化导致欧盟的凝聚力下降。

冷战的结束深刻地改变了欧洲和世界的地缘政治格局，欧洲主义的意识形态变得愈发疲弱，似乎失去了存在的理由。欧洲民众对于“精英主义”欧洲一体化的热情日渐冷却，对于欧盟决策机制感到失望，欧洲内部怀疑一体化的情绪不断蔓延。欧洲党派政治出现严重的右倾趋势，各国不断滋生的民族自私主义使得欧盟集体决策机制的权威受到削弱，并凸显欧盟决策机制中的空转问题。新成员国人员的自由流入，一定程度上损害了老成员国社会对一体化的信心和共识。欧洲长达数年的经济危机，政治左右派长期分裂，疑欧派和反欧派在本届欧洲议会选举势力的崛起，都象征着欧洲选民对欧盟理想的破灭。欧洲议会向来是欧洲联邦主义的堡垒，如今已成为反欧盟势力的滩头堡。抱持“欧洲怀疑论”的政党除了英法之外，也出现在丹麦、匈牙利和希腊等国家。反对派势力在欧洲议会崛起，影响层面也扩及欧洲以外地区。

事实上，欧盟东扩在扩大市场的同时，也给发达的西部国家带来巨大的就业和公共福利压力。在欧债危机背景下，许多欧洲国家经济增长乏力，失业率居高不下，民众对欧盟机构及其领导人的工作效率和执政能力心存诸多不满。欧盟内部的“疑欧”乃至“反欧”情绪显著上升，极右翼和疑欧派的政党不仅在2014年的欧洲议会选举中成功“逆袭”，而且还在一些欧盟大国的议会选举中也斩获了不错的成绩。在2015年3月举行的法国地方选举中，极右翼的“国民阵线”获得了约28.4%的支持率，这是该党选举历史上的最好成绩。英国民众的疑欧情绪也在上升，右翼的独立党在2015年的议会选举中得票率排名第三，比上届增加9.5%，是增幅最大的政党。右翼政党在东欧大国——波兰的表现更是出人意料，既反俄又反欧的候选人杜达在2015年当选新总统，他在竞选中明确表示，反对波兰“跟着欧盟政策随波逐流”，认为波兰应拥有更多主权。

经济全球化和政治民主化使得欧盟社会阶层发展碎片化，不同社会阶层、不同文化背景和不同价值观都获得了生存空间。欧盟的后现代社会碎片化现象也让代议制中的“少数服从多数机制”成为意见表达的障碍，协商式民主正在逐渐成为西方宪政民主机制发展的新方向。疑欧派和反欧派政治力量即便不能成为主流，也仍会影响各国国内政治，降低欧盟外交的行动效率和资源投入。

其次，反映欧盟政治格局变化的新趋势。

荷兰否决与乌克兰的联系国协定不仅反映出欧盟内部的外交分歧，还折射出欧盟内部力量对比的变化。中东欧国家已成长为影响欧盟决策的重要力量，它们不再简单地跟随“老欧洲”，而是越来越独立地发表意见，成为影响欧洲的新力量。一直以来，德、法、英三国在欧盟外交中发挥主导作用，成为影响欧洲事务的“三套马车”。在欧盟和北约东扩十余年后的今天，欧盟内部政治格局已发生巨变，中东欧国家从原来的“小学生”成长为欧盟事务中重要的一极，波兰、捷克、斯洛伐克、匈牙利以及波罗的海国家的意见越来越不容忽视。特别是波兰已经成为欧盟内部的新兴力量，成为影响欧盟对俄政策的重要权重方，波兰与波罗的海三国一道坚持要求欧盟采取坚决立场，并且单方面向乌克兰提供经济援助和军事支持。波兰曾多次对一些欧盟成员国反对扩大对俄制裁的立场表示不满。由于德国、意大利、匈牙利等国与俄罗斯有着密切的经济联系，非常仰赖俄罗斯的天然气和市场，它们在处理乌克兰危机上主张采取两条腿走路，一方面制裁俄罗斯，另一方面保持与俄对话渠道。经济制裁不仅给俄罗斯经济带来巨大困难，也让部分欧盟国家的经济雪上加霜。荷兰与俄罗斯之间存在深厚的经济联系，其中较重要的是荷兰皇家壳牌公司对俄萨哈林二号油气项目的投资，以及喜力啤酒在俄多个城市中设有工厂。此外，作为全球最大的西红柿、土豆、黄瓜出口国，荷兰的蔬果类食品受俄罗斯进口禁令影响严重。农产品虽仅占荷兰总出口规模的0.1%，却波及了数量庞大的农民群体。荷兰的公投结果也反映出欧盟社会少数选民对欧盟外交“强硬派”的不满，如何兼顾外交价值观和经济利益的平衡也是欧盟需要解决的问题。

中东欧国家在乌克兰危机中的立场十分矛盾，一方面他们反对俄罗斯采取武力手段改变欧洲国家边界，支持美国和北约扩大在欧洲的军事存在。经济危机和地缘政治危机的叠加不仅将“法德轴心”推上了欧盟领导核心的位置，而且也刺激了中东欧国家对美国硬实力的倚重心理。乌克兰危机爆发以来，波兰更是该集团的主导者，呼吁集团成员国加强军事合作，强烈邀请波罗的海三国、罗马尼亚、保加利亚、乌克兰加入，联合防御来自俄罗斯的威胁。另一方面，除了波兰以外，匈牙利、捷克和斯洛伐克等国在制裁俄罗斯问题上奉行实用主义，不希望破坏对俄经贸合作。由此可见，不仅新老欧洲之间存在着立场差异，就是中东欧国家的诉求也不尽相同。中东欧国家在欧盟内影响力的提升，增加了欧盟内部立场协调的难度。乌克兰危机只是欧盟目前面临多种危机的一种，但从荷兰全民公决结果仍然可以一窥欧洲政治发展的不平衡，以及欧洲权力结构的新变化。

乌克兰的“欧洲梦”渐行渐远

荷兰公投结果除了表达了对欧盟扩大政策的不满之外，还隐含着对乌克兰新政府的失望情绪。乌克兰新政府执政两年来的表现不仅让西方政府感到压力，也让欧盟社会的政治耐心消耗殆尽。国家政权更迭并没有改变乌克兰的政治腐败形象，反而严重损害了欧洲部分选民对民主的信心。发起此次公投的荷兰反对党认为，欧盟为与乌克兰签署联系国协定所制定的标准过于宽松，有故意“放水”之嫌。荷兰选民希望通过公投表达反对“非民主欧盟”及其“继续扩张”的意见。荷兰反对党希望借此促进欧盟在外交政策上更加严谨，避免将大量的外交资源浪费在与俄罗斯的竞争中。“非民调”创办人奈曼表示：“联合协议虽然立意良好，但过于理想化，许多项目进程过快，即使乌克兰方面尚未达到欧盟要求的标准，欧盟仍是予以放行，草率过关。”他认为：“应要求乌克兰先行改革，逐项达成目标后再行合作，而非先开放合作，再慢慢要求乌克兰。”

首先，乌克兰政治距离欧盟标准还有较长的路要走。正当欧盟努力推动荷兰议会批准协定之际，基辅却传来亚采纽克政府辞职的消息。政权更迭已经两年，人民面对的依然是政治腐败和经济衰退的“老毛病”。乌克兰虽然摆脱了亚努科维奇，但是却依然未能摆脱寡头干政和政治腐败的阴影，掌握巨大社会财富的寡头集团仍然不肯放下粗暴干政的“大手”，政府腐败丑闻依然不绝于耳。2015年3月19日，发生了大寡头科洛莫伊斯基动用私人武装与政府抢夺国有石油公司控制权的闹剧，尽管其预谋未能得逞，但也足以显示寡头在乌克兰是何等的“任性”。另一方面，官员腐败事件依然屡见不鲜。2015年12月8日，美国副总统拜登在乌克兰议会公开呼吁：“乌克兰应该采取更多措施打击腐败，否则将失去国际支持。”12月18日，互联网传出的政府议会视频显示，乌克兰引进的“外籍”州长格鲁吉亚人萨卡什维利与内务部长阿瓦科夫对骂，互相指责对方贪腐。由于新政府在推进司法和公共政策改革方面进展缓慢，导致政治腐败现象继续蔓延。腐败不仅危及民众对新政府的支持，而且也经常导致政治内斗不断。2016年2月3日，乌克兰的“外籍”经济发展与贸易部部长立陶宛人阿布罗马维丘斯因改革方案在议会受阻宣布辞职。他在辞职声明中指出：“他下决心辞职的另一个原因是权力机关的腐败，有议员要求他在经济发展与贸易部关键岗位安排某些政治活动家。”

与欧盟的联系国协定不仅包括自贸区协议，还涵盖着一系列技术、民主和司法要求。目前的乌克兰在政治民主化和司法改革上仍距离欧盟标准差距仍然较大。西方在乌克兰投入了巨大的外交资源和经济援助后，看到的仍然是一个前景黯淡的地缘政治“泥潭”。以至于德法两国外长在《法兰克福汇报》上联合呼吁，乌克兰必须克服“阵痛”坚持改革。文章写道：“由于腐败蔓延，整个（乌克兰）社会的凝聚力已经受到威胁。”美国《纽约时报》2016年3月发表文章，将乌克兰称为“腐败的沼泽”。

其次，乌克兰在安全上仍然存在巨大隐患。作为2014年政治危机的一个恶果，乌克兰东部的武装冲突就像一个难以愈合的伤口，不仅威胁着乌克兰的安全，而且也成为乌克兰融入欧洲道路上的巨大障碍。尽管签署了两份“明斯克协议”，但由于乌克兰政府方面与东部地区武装之间缺乏必要的政治互信，停火一直未得到认真执行，政治和解迟迟未能实现。围绕执行“明斯克协议”所进行的宪法改革也是影响乌克兰政治稳定的导火索，民族主义政党担心扩大地方自治权的宪法改革有可能成为肢解乌克兰的“毒药”。在缺乏国际安全保障的前提下，贸然对东部武装组织让步将会导致乌克兰在事实上的解体。激进民族主义和极端主义政党虽然未能在2014年10月的选举中进入议会，但他们领导组建的十多个战斗营是政府与分离武装作战的主力。凭借自身控制的军事力量，极端民族主义政党对国内政治和解形成了有力的牵制。2014年9月，总统波罗申科推动议会批准了赋予东部冲突地区实行三年自治的“特殊地位法”，此举遭到祖国党和激进党的强烈反对，被指为错误的“让步”、是“放弃”顿巴斯地区的行为等。激进党领导人利亚什科将议会通过的“特殊地位法”称为“世纪骗局”。2015年8月，波罗申科推动议会一读通过了扩大地方自治权的宪法修正案，此举招致执政联盟的分裂，民族主义倾向的激进党宣布退出执政联盟，该党领导人奥列格·利亚什科认为：“这条道路不是指向和平，而是指向分裂。这完全是个相反的进程，迫使我们丧失领土。”极端民族主义倾向的激进党、自由党及极端右翼政党“右区”党的支持者甚至与警察爆发了激烈的街头冲突。

小 结

荷兰全民公决否决欧盟与乌克兰的联系国协定虽然一定程度上延缓了欧盟批准进程，但也许可能唤醒乌克兰社会的理性认识。乌克兰有必要从快速入盟的“欧洲梦”中醒来，理性面对复杂的国内和国际环境。短期内乌克兰加入欧盟的可能性微乎其微。一方面，乌克兰自身不具备加入欧盟的条件，无论在政治民主、经济水平方面，还是在安全环境方面都无法满足欧盟标准。另一方面，难民危机、恐怖威胁和经济压力也限制了欧盟外交的空间和能力。欧盟向原苏联空间拓展的努力实际上已经搁浅，单纯依靠意识形态、市场和外交等软实力是无法应对俄罗斯的“绝地反击”的。在遭遇了债务危机和难民危机之后，欧盟国家内部立场开始分化，其中一些国家认识到，离开俄罗斯不可能解决乌克兰问题，欧盟需要与俄罗斯配合才能化解乌克兰危机。乌克兰的欧洲一体化同样离不开俄罗斯。荷兰首相吕特谈及是否支持乌克兰加入欧盟时表示，乌克兰应该能够与欧盟和俄罗斯都维系良好关系，但如果乌克兰成为欧盟一员，这种情况就不可能发生，因此荷兰反对乌克兰加入欧盟。荷兰社会的态度也许代表了欧盟社会的一种主流观点，乌克兰在加入欧盟的道路上需要更多的努力和耐心，既要怀抱远期的发展梦想，同时也要脚踏实地地面对现实的问题。

（作者为中国社科院俄罗斯东欧中亚所副研究员）