谭志伟

【摘 要】涉税情报管理能力薄弱一直是制约我国税收工作特别是稽查工作“瓶颈”。韩国不论是在立法层次，组织架构，还是信息化程度上，都达到较高水平，有值得我们借鉴的地方。

【关键词】税收；税收信息；情报

韩国国税厅自1966年成立以来，经过50年的发展，尤其是1999年进行了大规模改组，整体的职能由管理向服务转型的倾向比较明显。但是随着对韩国国税厅的组织机构与职能的深入了解，可以发现其并未放松对税源管理与税务稽查环节的资源配置投放，从其稽查人员占全员比例高达22.3%可以略见一斑。韩国国税局本厅（总局）稽查局共设6个部门，其中3个与情报工作相关，分别负责国际情报、税源情报及金融（FIU）情报等收集、分析工作；在地方厅与税务所也分别设立了情报分析机构。纳税人的遵从度提高，一方面可以归功于纳税服务的加强；另一方面要以税源管理的有效风险防范，与税务稽查的刚性震慑为基础。

涉税信息管理能力是税务管理决策力与执行力的实践内核，它有助于扩大税基、降低名义税率、公平税收负担，规范与健全现有税制，促进税收征纳关系和谐，提高税收遵从度，并通过促进有增有减、统筹平衡的税收结构性调整，优化税制结构。但是，涉税信息管理能力薄弱一直是制约我国税收征管优化的“瓶颈”和根本原因。韩国不论是在立法层次，还是信息化程度上，都达到较高水平，尤其是金融交易情报的报告与运用，在税务稽查过程中发挥了巨大的作用。

一、韩国的FIU法与金融交易情报利用情况

韩国的税收法律制度普遍立法层次较高，各个税种的征收都经由正式立法予以确定，甚至延伸到针对第三方向税务机关提供资料、信息等课税协助事项也有法律规定。其中最重要的两部法律就是2000年起实施的征税资料提交法和2001年起实施的特别金融交易情报报告和运用法（FIU法）。前者明确规定了国家机关、政府部门、金融机构等应向税务机关提供涉税资料的种类和方式，多达97种；后者则规定了金融研究分析院（FIU机构，类似于我国隶属于人民银行的反洗钱中心）应为税务机关实施偷漏税调查和欠税征收提供情报资料。

2000年4月10日，韩国设立金融情报机构临时特别工作组来建立本国的金融情报机构，以应对外汇领域的开放。2001年11月28日，韩国的两部反洗钱法律——《特别金融交易情报报告和运用法》（以下简称“FIU法”）和《犯罪收益法》生效，韩国金融情报机构（以下简称FIU）正式运作。FIU隶属于财政经济部，考虑其独立性和政治中立性，其正式人员数目、组织和运作等由总统令统筹考虑决定。其中一半的人员来自财政经济部，其余的分析人员全部借调自不同的执法机构，如司法部、国家警察总局、国税厅、海关厅和金融业监督委员会。非政府组织也有借调人员在韩国金融情报机构工作，如金融监管院和韩国银行。目前国税厅派驻FIU的人员有15名。

FIU法第一条：本法规定了为防止利用外汇交易等金融交易进行洗钱和恐怖资金转移而对必要的特定金融交易情报的报告及应用的有关事项，以达到预防犯罪及健立健全透明的金融交易秩序的目的。可见FIU法的立法初衷主要是为了反洗钱和维护金融秩序，服务于税收只是它的一个侧面。

但是执法实践过程中，FIU法对税务稽查的巨大作用，促使韩国政府对FIU法在税收方面的作用越来越重视，历年来的FIU法修订，也不断扩展金融机构对国税厅提供金融交易情报的范围。2001年9月，FIU法刚制定时，对国税厅提供的金融交易情报界定为“利用外汇交易偷漏税及5亿以上不当外汇交易 ”，仅限于外汇交易，范围相当狭隘；2007年12月，修订为“用于避税的对外贸易（限定于税法规定的调查）”，局限性仍然较大；2012年3月，再次修订为“为确认违法嫌疑的税务调查”，继而2013年11月修订为“为确定偷漏税嫌疑的调查业务及滞纳者的征收业务”，将特定金融交易情报的提供范围扩展到普遍的税务调查及欠税追缴，实现了全面的金融情报交流。同时，对交易金额的标准也在逐年降低，体现了金融情报的采集面不断拓宽；对可疑交易报告的基准金额，2001年为5千万韩元，2004年降到2千万韩元，2010年降到1千万韩元，到2013年11月修订时，废除了基准金额标准，即对可疑交易的报告金额不再设定最低标准；类似的，对高额现金交易报告的基准金额，也由2006年的5千万韩元，到2008年的3千万韩元，再到2010年的2千万韩元，持续降低基准，扩大报告面。

目前FIU情报分为以下四类：

1.可疑交易报告（STR， Suspicious Transaction Report），主要包括有非法财产，洗钱行为，恐怖资金嫌疑的交易（没有最低交易金额标准）；

2.现金交易报告（CTR， Currency Transaction Report），包括日交易2千万韩元以上的现金交易；

3.外汇情报，包括根据收付汇信息得到的外汇交易资料；

4.国外FIU情报，与国外类似FIU的机构进行情报交流而获得的资料。

据统计资料显示，2012年金融机构根据FIU法规定报送给FIU的可疑交易报告29万件，现金交易报告每年1千万件。FIU对可疑交易报告进行情报分析后，向相关部门发送2.1万件情报，达接收情报的7.4%，其中发送国税厅的情报1.3万件，占发送情报的61.9%。

二、对我国在涉税信息管理能力提升的启示

1.提升立法层次，拓宽情报获取面

韩国的FIU法，立法层次高，法律规定比较完整，经过逐年修订，目前除了FIU主动报送经过筛选的有疑点的特定金融交易情报给国税厅，国税厅根据工作需要，也可以主动请求涉案企业或个人的金融交易情报，包括涉案企业或个人的全部可疑交易报告（其附件包括了非常详细的相关账户和交易资料）、现金交易报告、外汇交易资料以及通过国外FIU机构获取的海外金融情报，涵盖面较广。根据FIU法规定，FIU情报请求必须在接受后7日内处理，时效性强。不仅如此，针对借用他人名义进行金融交易以逃避监管的情况，FIU在日常情报分析过程中也有针对性地展开借名账户的调查，在国税厅进行情报请求时，FIU也会将逐年的情报积累掌握涉案企业或个人可能的借名账户也报送给国税厅，对税务稽查工作提供了有力的线索和指引。

目前我国对第三方向税务机关报送涉税资料的法律规定主要体现在税收征管法相关条款。对金融情报的报送规定，在税收征管法第五十四条第六款规定“经县以上税务局（分局）局长批准，凭全国统一格式的检查存款账户许可证明，查询从事生产、经营的纳税人、扣缴义务人在银行或者其他金融机构的存款账户。税务机关在调查税收违法案件时，经设区的市、自治州以上税务局（分局）局长批准，可以查询案件涉嫌人员的储蓄存款。税务机关查询所获得的资料，不得用于税收以外的用途。”，以及对金融机构不予配合的相关惩罚规定的第七十三条。

与韩国的征税资料提交法和FIU法相比，我国在涉税情报报送方面的法律规定明显较为薄弱。在我国税收稽查工作实践中，囿于征管法的相关规定相当笼统，以及对不予配合的惩罚力度不够，在向金融机构提出涉税金融交易情报请求时往往并不顺利，甚至被拒绝。即使金融机构愿意配合，根据相关规定，稽查人员也只能就具体涉案的企业存款账户或个人存款账户进行查询，能获取的情报信息相当有限，如果稽查过程中未能掌握具体的账户信息，想要获取金融交易情报甚至无从入手。

从优化我国税制结构的角度看，涉税信息管理应该统筹规划，加强顶层设计，将自然人纳税人和企业纳税人的货币收支信息、财产资料进行综合集中与归户管理，尤其是对直接税涉税资料的系统性控管。但在当前市场化日益加深的背景下，纳税人的涉税信息流动性强，涉及面广，分散于私人部门的金融系统与交易相对方，散落于公共部门的税务、工商、土地、房管、海关、质检、检察、法院等职能机关。事实上，涉税信息的有效管理不能仅仅局限于税务机关与纳税人之间的封闭格局，而应该实现各涉税组织机构的高度融通，以实现涉税资料的共享利用与总归户管理。然而，我国目前的涉税信息管理不仅偏重于间接税一端，而且局限于税务系统内部，共享度不足，未与其他涉税部门构建制度化的信息共通与共享，由此导致当前我国涉税信息管理的范围有限、效率较低，因此，整体联动的涉税信息管理成为我国税收征管能力成功优化的必然要求。

建议建立全国统一的涉税资料管理中心由全国人民代表大会立法，设立全国涉税信息管理中心（或由国务院直属的商事、金融数据管理中心），负责全国范围内涉税信息的统筹归集和集中管理，通过制定明晰、可操作的具体制度和实施流程，明确各方权利、义务和责任，在充分保障纳税人财产权和隐私权的基础上，利用现代信息网络和先进管理技术，实现对纳税人涉税信息的充分获取、集中处理、科学存储、综合归户、共通共享与有效利用。

2.规范情报格式，提高情报分析效率

韩国的FIU法详细规定了金融交易情报报送的资料格式，涵盖了包括交易者身份信息、住址信息、账号信息、交易时间、渠道、种类、商品、交易对方的身份信息、住址信息等明细信息，情报信息格式规范、详细、完整。情报格式的规范化，为情报的分析筛选电算化提供了可能。韩国的FIU机构在接收金融机构的可疑交易报告后，经过电算分析、基础分析、详细分析三个阶段的分析后提供给执法机关，其中电算分析由计算机自动完成，大大减轻了情报分析人员的工作负担。

当前，我国不乏关于信息共享的法律规定，如规定相关单位“应当对税务机关提供税收协助义务”，但大都过于原则和抽象，缺乏实际有效的可操作规则和程序。实践中，个别单位鉴于我国当前对纳税人财产权和隐私权保护不力的现状，出于风险规避的考量，担心提供课税资料会承担责任而不愿意提供，从而选择“少做少犯错、不做不犯错”的保守策略，而即便提供了相关课税资料，也存在着诸如信息准确度不高、数据匹配率低的问题，信息共享的有效性不足，“信息孤岛”现象仍然存在。同时由于情报格式不规范，情报分析的电算化、自动化缺乏基础，只能进行人工分析，效率很低。

建议通过科学设置税控机制，明确将个人身份证号码作为全国统一的自然人纳税人永久税号，确立全国统一的企业纳税人税务代码，并与社会保障等相关体系的完善相协调，集中用于纳税人的商事登记、住房、教育、医疗、社会保障、金融交易等所有与纳税有关的基本经济活动和行为，在全国涉税信息管理中心的统一集中管理下，实现所有相关部门的信息联网与资料共享，对纳税人的课税资料进行总归户管理。同时，要对相关数据传输数据进行规范化处理，使海量数据能够通过电算化手段进行有效分析。

3.建立双向交流反馈机制，形成良性互动

韩国国税厅直接派驻人员到FIU机构，负责具体的金融交易情报分析与处理。FIU机构定期报送经过分析筛选的金融交易情报给国税厅，对这些情报，国税厅在核实后要反馈情报的使用情况给FIU，这有助于FIU根据反馈修正其情报分析工作，提高情报筛选的正确率。同时国税厅也可以根据案件需要向FIU就具体企业或个人请求相关的金融情报，形成情报的双向流动，交流反馈的良性循环。我国目前与金融机构情报交流基本上是单向的请求，未能形成双向交流机制。

建议大力破除当前信息化建设区域、部门分割的“碎片化”格局，强力推进税务系统内部以及与银行、保险、证券、工商、质检、海关、土地、住建、房管、法检、公安、民政等涉税第三方的信息联通与共享，以统一、规范的纳税人编号为基础，充分利用现代网络信息技术，开发统一的信息融合软件，统一信息口径，规范信息类型，形成以税务机关为核心的信息集中与管理平台，最终将所有的信息归集到全国涉税信息管理中心。同时，为实现双向信息共享，协税第三方有权依据法定程序，向全国涉税信息管理中心申请获取纳税人的相关信息。

此外，还要强化国际税收情报交换、征管互助的反避税协调与合作在将国内涉税信息流实现统一归户和集中管理的基础上，应积极应对经济全球化背景下税基国际流动的现实挑战，通过与相关国家和地区签订税收情报交换协议、征管互助协议等双边和多边协定，强化国际税源监管，严厉打击国际避税行为，实现涉税信息流的全球控管和追踪。