【摘 要】文章简单阐述了事件的背景，分析了油气田占地划拨确权过程当中的政策障碍，并针对此障碍提出了相应的破解策略。

【关键词】油气田；占地划拨；确权

一、引言

由于政策硬性规定，相关政府机关在对油气田占地划拨进行确权的过程当中只能依照相关政策规定办理，但因各职能部门尤其是住建局和国土局对土地用途的分类目录不一致使得油气田在办理划拨土地使用证和房屋产权证时，遇到政策障碍，导致手续无法顺利办理。

二、事件背景

元坝气田一体化勘探开发建设属于中国石化西南油气分公司项目，其规模之大仅次于之前在川勘探开发的普光气田。元坝气田位于广元市苍溪县和南充阆中市，含气面积约66.81km2，现已探明储量达2303亿m3，气田开发可有效缓解川渝地区用气紧张局面，促进地方经济发展，同时该气源可经“川气东送”管道为长江沿岸经济发展提供支持，意义重大。气田开发项目于2011年经国家能源局备案，列为国家重点能源开发项目，且被列为四川省重点建设项目。

元坝气田为高含硫化氢气田，主要特征为高温、高压、高硫、超深等。为保证气质与相关标准相符，本项目投资20亿元在苍溪县中土镇大坪村修建了天然气净化厂，其占地面积约780亩，年净化能力达40亿立方。

元坝气田生产管理中心及应急救援站（以下简称“管理中心”）位于苍溪县元坝镇金山村，占地约64亩，距离净化厂约500米，该项目属于元坝气田及元坝气田净化厂的配套项目，主要用于对气田及净化厂生产经营进行管理，包括生产、指挥、高度、消防气防、事故预警、抢险救助等，并作为员工食宿办公场所。

三、油气田占地划拨确权过程中的政策障碍

首先，我们应明确划拨确权程序。划拨国有土地使用证的大致办理流程为：首先经住建局办理“建设用地规划许可证”，其次经国土局办理“建设用地批准书”，然后再经住建局办理“建设工程规划许可证”，再次经国土局办理“国有土地使用证”，最后经住建局办理“房屋产权证”。各环节依照并循序流程办理且不可逾越。

在了解程序的基础上，进行梳理办证过程中所遇到的政策障碍。2014年8月，管理中心获省人民政府用地审批文件（川府土[2014]741号），但在进一步办理划拨土地使用证和房屋产权证时，遇到以下政策障碍：

第一，依照国土资源部《划拨用地目录》（2001年9号令）及《关于实施<划拨用地目录>及补充说明的通知》，管理中心申请为划拨用地。对此，本县住建局、国土局均无异议，同时，本县政府审批的“供地方案”及省人民政府批复文件均同意管理中心为划拨供地。由此可见，管理中心用地性质不论从国家宏观政策层面还是各级政府和主管部门书面批复无疑应为划拨供给。

第二，在办理土地使用证和房屋产权证之前需由住建局办理建设用地规划许可证。住建局根据相关法律规定，在办理此证时，其管理中心用地认定为“工业用地”。因政策硬性规定，此用地只能被批准为工业用地且无法更改。

第三，持住建局建设用地规划许可证到国土局办理建设用地批准书时，国土局根据建设用地规划许可证所列明的“工业用地”并依照本部门土地用途分类目录中关于“工业用地必须出让”的相关规定：判定此土地只能采取出让方式办理建设用地批准书，同时走招拍挂程序，并需缴纳出让金，这样国土系统线上才能通过。这就说明管理中心不能享受划拨政策，也说明被列入《划拨用地目录》的国家重点能源开发项目不可享受划拨，这将会使得中石化在川乃至全国的油气勘探开发土地成本大大提高。到此，手续无法继续办理。

总体而言，根据国家宏观政策、省市县政府及土地主管部门等方面的意见，管理中心属划拨用地；住建局依照相关政策批准为工业用地，国土局根据相关政策判定工业用地就必须出让。各职能部门都是有法可依的。最主要问题在于因住建局和国土局对土地用途的分类目录不一致，导致手续长期间无法顺利办理。

四、油气田占地划拨确权过程中的政策障碍破解

在中石化和地方政府相关人员的协调下，市级国土资源局及省、县相关单位领导和专家聚集并召开了专题会议，最终提出了如下破解意见：

第一，此项目为国家重点能源开发项目，且与国家《划拨用地目录》相符，申请性质为划拨用地，应享受划拨政策，地方工作不能突破法律规定和原则底线；同时，地方职能部门应对国家能源开发予以大力支持。

第二，地方政府在某地块是否享有土地出让收益，应根据此块地是否用于交易或开发，是否产生土地增值收益来进行判断，不能完全只凭规划文件中的“工业”二字作为依据，如军工企业规划文件当中虽有“工业”二字，但其并不一定存在土地出让收益，仍可享受划拨；表面为公益性质的养老开发用地，虽其规划文件当中并未出现“工业”二字，但因其用于投资开发，所以其性质仍属出让用地，不能享受划拨。

第三，由于政策硬性规定原因，此事件无法进行线上办理，需实施线下办理。

五、结束语

通过上述分析可知，元坝气田在办理划拨土地使用证和房屋产权证时遇到政策障碍的主要原因是住建局和国土局对土地用途的分类目录不一致。针对此情况，当地各级政府首先应明确此项目为国家重点能源开发项目，应给予大力支持；其次要注意在判定用地性质时不能只依据“工业”二字，而应重视土地的用途、增值收益等；再次，考虑到政策的硬性规定，可灵活变通，将事件于线下进行办理，以圆满解决此困难，避开政策障碍，最终项目划拨确权得以成功完成。

参考文献：

[1]尹晓娇.我国油气资源型企业土地资产经营问题研究[D].西安石油大学.2013.

[2]黄健.石油企业土地使用权评估研究[J].西安石油大学.2012.

作者简介：

向守超（1974—），男，汉，宣汉，科长/经济师，本科，中国石化西南油气分公司油气销售中心。