刘念国

在建国早期，美国就通过制定《宪法》确立了三权分立的美式民主。可是经常有人指出，美国还存在着与立法、行政、司法分庭抗礼的“第四权力”。这个第四权力是什么？有不少人说是游说团体。

政治游说是各个利益集团，为了实现自己的目标而通过游说来影响立法或者行政机构。需要强调的是，游说司法机构是被禁止的。

游说是个大产业

游说（lobby）是很大的一个行业。根据2014年的一个统计，目前华盛顿有12281名登记在册的专业游说者。

此外，大公司的公关部门也负责游说工作，而他们的游说者是不需要登记的，因为他们只代表一个公司——仅仅在华盛顿，游说者就有数万名。

事实上，游说活动本身再简单不过——就是到政府的相关部门去陈述自己所代表的利益，以期影响立法和行政程序。也就是说，游说在某种程度上像是美国的“上访”。

可以说，在美国“上访”是一件比较容易的事情。尤其是到了国会，到了自己选区的议员办公室，选民会受到热情接待。

但是，尽管每个人都可以到政府部门去“上访”，却只有很少数的人真正了解立法和行政程序。比如要推动什么样的立法，那就需要弄清楚这项立法属于什么委员会负责，去找什么人最有用。在很多时候，找议员容易，找到负责的立法助理则需要一点功夫。正所谓“阎王好见，小鬼难缠”。

于是，华盛顿就兴起了游说这个行当。

从事游说的人基本上来自几个行业：离任的政客或者退职的国会或政府工作人员、熟悉立法程序的公关律师、有新闻媒体或者学术研究背景的专业人员。游说者的组织“美国游说者协会”的统计表明，全国一百家最大的政府公关公司中间，半数兼为律师事务所。在游说者中，人们可以看到各种大人物的身影——以往历届政府和国会的阁员、议员，等等。

K大街

谈到美国首都华盛顿的游说政治，圈内人都会直指该市西北区的K大街。

在K大街上由西往东依次数过去，有世界银行、国际货币基金组织、联合国基金会等国际机构，还集中了各个大银行、投资公司在华盛顿的分部。不过，最让K大街出名的，还是这里林立的游说公司。多年前HBO还专门拍摄过一个电视连续剧，名字就叫做《K大街》，讲的就是游说公司的故事。主要是关于两位著名的政坛活跃人物——詹姆斯·卡维尔和玛丽·马塔琳。

卡维尔是克林顿的竞选顾问。1992年，在克林顿竞选期间，他想出了一个风靡美国的口号：“Its the economy， stupid！”（傻瓜，经济才是关键！）据认为，克林顿正是部分依靠这个口号赢得选举的。而他在竞选活动中碰到了克林顿的对手老布什总统的助手马塔琳，两人堕入爱河结婚。不过婚后两人的政治立场都没有改变，马塔琳后来还是小布什总统竞选班子的主任——这两口子开了个游说公司。

国会是政治游说的主要目标，因为国会每天都在立法，这些法律影响到社会政治经济生活的各个角落。联邦的立法权掌握在一百位参议员和数百名众议员手里。一条法律立下来，普通老百姓的生活以及有关的行业都会受到很大的影响。

根据民间监察组织open secrets 的网站opensecrets.org的统计，2014年，美国的大公司和团体在游说上花了三十二亿四千万美元。

游说活动说穿了，无非就是在拉政治关系的基础上去为说客所代表的利益集团作政治陈情。

游说过程基本是这样的：在确定了某个政治目标之后，游说者要研究与这一目标有关的各位政治人物，特别是国会议员。比如要推动一项立法，那么就要先弄清楚，在参众两院中谁是坚定支持此项立法的，坚决反对的又是谁。

这样，就能确定什么人是争取的目标，有多大可能能够争取到多数，需要做多大的努力。最后，游说者手里就掌握了一份需要游说的议员名单。

有了这份名单之后，接下去就要逐个登门拜访名单上的议员。美国的议会政治是一种开放性的政治。按照法律，凡是由纳税人出钱支持的机构都不能完全将纳税人拒之门外。所以美国的国会议员办公室是所有人都可以进去参观的。

华盛顿的游说公司在国会里都有自己的关系，跑国会自然方便。但是没有政治关系也并非完全不能做游说，无论是谁都有权大大方方地来到任何一位国会议员办公室要求见议员本人。但是华盛顿的圈内人都知道，议员们的决策大部分都是由助理们来代庖的。所以，见到相关的助理有时比见议员更重要，如果能够在游说的前后再组织该选区的选民给议员写信支持游说者的观点，那么游说就会更加有效得多。毕竟，议员们最关心的还是本选区的选票。

游说不是负面词

“游说”在美国的话语中并不是一个负面的词，举一个例子，我曾经在弗吉尼亚州立社区大学的董事会中当过四年校董。州政府的教育经费一部分拨给了这个学校，另外地方政府也有一定经费。学校如今每年的预算是十五亿美元，每年到州议会开会的时候，学校组织游说活动，参加的不但有学校的董事与负责人，还有教师和学生。有时候学生们还会成群结队地自发组织起来去找相关的议员，为学校的利益游说。

我自己就多次为了学校的利益，找与我关系很好的弗吉尼亚州议会议长以及许多议员游说，争取避免削减学校的经费、努力不给学生增加学费。

参与华盛顿政治游说的不仅仅是美国国内的利益集团，国际上各种团体、公司、甚至各国政府在华盛顿都有自己雇用的说客。

不过，代表外国利益的说客必须在政府机关进行特殊的登记，否则便是非法。其中，以色列出色的游说能力是众所周知的。就连海地、危地马拉、伯利兹、肯尼亚、乌干达这样不起眼的小国在华盛顿雇用的都是最顶尖的游说公司。

和世界上其它政治中心一样，华盛顿也是个人一走茶就凉的地方。民主党在台上的时候，出身该党的说客就是抢手货；而到共和党上台，民主党人就成了便宜货。如今民主党掌握白宫，共和党掌握国会，据说两党的说客的工资现在不相上下。

说客的平均工资在十万零两千美元上下，收入不错。

在国会办公室走动，很容易能辨认出游说者。他们身上没有挂着工作人员的牌子（众议员的议员有徽章，参议员则多数会佩戴美国国旗领徽），基本都是西装革履，不过也偶尔夹杂着几个穿着花花绿绿的印第安、非洲、亚洲等民族服装的人。相形之下，游客的穿着都非常随便，东张西望地走着照相，而不是匆匆忙忙地赶去某个办公室。

美国参众两院一共有五百三十五位议员，首都数万名游说者，平均一位议员能摊几十个。这些人哪怕每人每星期只去国会一次，议员们也是不胜其扰。此外，各种公民组织、利益集团的代表或者个人，为了各种各样的目的来找自己的民意代表，数量更大，让国会成为华盛顿最热闹的公共场所。

而游说行政部门就麻烦多多，办事拖拉、相互推诿、权责不明是政府部门的工作常态，游说者需要熟悉相应部门的各种机构和人事关系，甚至在里面有自己的人脉，否则很容易在官僚机构的迷宫中走失。

在政治游说中最有名的，有各大跨国公司，比如波音公司。而民间组织方面，势力最大的是工会、商会、环保团体。工会中，尤其以教师工会为最。

不能行贿怎么办？组织捐款来影响政治

不过，这些团体固然有很深的“钱袋”，他们在游说时却要遵守一系列的规矩。最重要的是，游说可以，但绝对不能够行贿。根据规定，政府工作人员在工作中只要收到超过十美元的礼物，就必须上报与上交。如果行贿，行贿受贿双方都会受到严厉处罚。

这些年出过一系列与游说者有关的丑闻，多数都是游说者给议员或官员提供旅行机票、费用、球赛票，等等。

但是，利益团体也有办法用金钱影响政策。直接用钱买不行，他们就多会通过组织竞选捐款的方式来影响政治。像波音这样的公司，他们会在高层管理人员（普通雇员不行）中组织募捐会，给政客们募款。

拿最近的“跨太平洋贸易伙伴协定”（TPP）为例子，反对与支持双方一共有487个组织，花费了巨款去游说国会和行政部门。不过，他们的声音也大都被相互抵消了。

说客之中骗子不少，这里说一个十几年前的故事。

十九世纪美国西部大开发，印第安人被排挤到了零零星星的散落在贫瘠乡村地区的保留地上自生自灭。美国绝大多数的州或地方政府禁止赌博，但在一九八七年，国会通过法律，允许印第安保留地经营赌场而不受禁赌法的限制。因此在过去的二十多年中，一些靠近都市或者旅游地点的印第安部落经营起了赌博业，每年经营额约为一百九十亿美元。如此丰厚的收入让周围的人眼红，也让道德上保守的基督徒生气。因此经常有基督教团体呼吁地方或联邦进行立法，限制印第安人的赌博业。

2001年，华盛顿的超级说客阿布拉莫夫来到了一个名叫寇沙塔斯的印第安部落，该部落就面临着赌场被关门的威胁。这个仅有八百多人的部落靠经营赌场，每年能给部落男女老幼每个成员分红四万美元。没有了赌场，这些教育水平很低的印第安人不知道如何在这块贫穷的土地上讨生活。

阿布拉莫夫就是看准了这点，他下车伊始，就拍着胸脯向部落的首领保证，以他在华盛顿的关系，如果他们给钱，他就能够让国会通过有利于部落的立法。

他这话并非凭空捏造——阿布拉莫夫确实拿出了一大摞他与共和党著名政客的合影，他在华盛顿事务所的合伙人麦克·斯卡伦正是共和党下院领袖蒂莱昔日的新闻发言人。这层关系不啻于是进出立法机构的通行证。

这番话给寇沙塔斯的首领们留下了深刻的印象。在以后的两年里，他们付给阿布拉莫夫和斯卡伦总共三千二百万美元，换来了当地电视上的一批为赌场做的广告。至于阿布拉莫夫在华盛顿到底做了些什么，部落的首领们似乎没有多大兴趣过问。

这些部落首领的确太大意，想不到这位巧舌如簧的说客竟然给他们设下了一个天大的骗局。在此前一年，阿布拉莫夫已经用同样的方法在其他三个印第安部落那里小试牛刀。他到这些部落去要钱，然后先将大笔钱转给他的朋友里德领导下的基督教联盟，后者便用这钱来在当地发动反赌博运动，提华部落开的赌场甚至因此被关闭。

在造成反赌博的势头之后，阿布拉莫夫再到部落那里，要出更多的钱去游说国会来保持赌场经营。

这个骗局说起来并不高明，但阿布拉莫夫却籍此在三年多的时间里从四个印第安部落拿走了将近七千万美元。难怪，在他和同伙们的通信中，他将这些客户称作“猴子”、“野蛮人”、“世界上最大的傻瓜”。

后来，阿布拉莫夫案发，进了监狱，也连带不少政客倒霉。

资料来源：财新网、网易网、和讯网