构建完善的农村普惠金融体系

2016-04-25孔泉

当代农村财经 2016年4期

孔泉

摘要：普惠金融是时下金融领域的研究热点，而农村的普惠制金融建设更是普惠制金融体系构建的重中之重。本文着眼于农村普惠制金融的构建，首先阐述了构建农村普惠制金融体系的必要性，之后对普惠制金融进行了界定。在第三部分从市场和政府两个角度着重阐述了我国目前农村金融体系的现状和构建农村普惠体系的种种障碍，在最后一部分针对现存问题为我国构建完善的农村普惠金融体系提供了切实可行的政策建议。

关键词：农村普惠金融体系；市场失灵；政府干预失灵；政策建议

一、引言

2013年，中共十八届三中全会发布了《关于全面深化改革若干重大问题的决定》，在该决定中“发展普惠金融”被正式提出，表明普惠金融日益成为党和国家关注的重点。农村金融的落后也是致使城乡差距不断扩大的一个重要的原因。农村金融的落后严重地制约着农村经济的发展，而认清农村金融的发展现状和其存在的问题对于构建农村普惠金融甚为关键。地理位置和交通的不便、基础设施的落后、接受教育的整体水平较低、资金的需求量相对较小造成的相对较高的交易成本、农业生产的高风险以及政府的不恰当的干预都是制约农村普惠金融开展的重要原因。而推行普惠金融最重要的区域便是农村，因而对于如何在农村更好地推进普惠金融建设的研究具有重要的实践意义。

二、普惠金融

小额贷款和微型金融可以说是普惠金融的理论基础，Christen RP，Timothy R.Lyman，Richard Rosenberg（2003）详细地叙述了小额信贷的性质和作用，并且认为小额信贷对于消除贫困具有积极的作用。Christen，Rhyne和Vogel（1995）认为小额信贷的两个基本原则是可持续和为贫穷的人们服务。也有一些学者研究了中国小额信贷的具体的操作实例，认为小额信贷是有利于金融创新和经济发展的一种特殊的金融扶贫活动（杜晓山，2004）。微型金融是小额信贷范畴的延伸，是小额信贷金融多样化和持续化的结果。

金融普惠和普惠性金融体系是在2005年前后由联合国和世界银行等组织提出的概念。世界银行扶贫协商小组（CGAP）认为普惠金融对于企业和家庭而言都是能够方便得到的有保障和可持续的金融服务，并且能够接受相关部门的严格监管。普惠金融指的不是单一而又零散的金融机构，它所指的是一个完整的金融体系，这样贫穷的人们便不会在被提供金融服务的金融机构边缘化（人民银行石家庄中心支行金融研究处课题组，2015）。普惠金融的宗旨是建立为全社会所有群体提供服务的金融体系，并认为只有不断完善市场机制和政府干预，才能保证贫困人口享受金融服务的权利，并使得金融服务的可获得性不断地得以提升（潘功胜，2015）。因此，普惠金融至少要包括以下几个含义：一是企业和家庭为获得金融所支付的成本是合理的；二是金融服务是竞争性的，为消费者提供的选择是多样服务化的；三是金融机构运行稳健，内控严密并能够接受市场监督和审慎监管；四是金融业可持续发展，确保能够长期提供金融服务（周小川，2013）。

三、目前农村金融现状及构建普惠金融体系存在的问题

图1即为目前我国农村金融体系的概况。目前我国农村金融市场以政策性金融、商业性金融、合作性金融等正规金融体系为核心，以根植于农村地区的非正规金融体系为补充（马九杰，吴本健，周向阳，2013），该金融体系相对健全，然而仍旧存在很多问题。

截至2012 年末，我国还没有任何金融机构的乡镇共有1696个，这些乡镇多处于老少边穷地区，要消除金融服务空白还十分困难。在很多乡镇，往往只有农信社或农行的一个分支机构，形成了金融垄断，根本无法形成有效的市场竞争。据农行和西南财大联合开展的“中国家庭金融调查”项目提供的数据，2013年只有43.8%的农村家庭拥有民间借款，但拥有正规贷款的农村家庭仅占14.1%。在农村地区，存在着严重的金融抑制现象，72.4%的农村家庭受到信贷约束，其中，62.7%的农村家庭没有通过银行来解决资金困难，9.7%的家庭申请了银行贷款但是被拒绝。

要将农村的普惠金融推进到一个新的阶段，仍然面临着重重的困难，并且目前农村金融体系的种种弊端也正在日益地凸显，市场失灵与政府干预失灵并存，具体地表现为农村金融的供给总量不足与供给结构失衡，农村金融市场信息不对称、交易成本过高以及政府干预的无效率和寻租行为等。

（一）农村金融市场失灵。

1.农村金融服务供求失衡。在本文中我们用信贷约束来衡量农村金融需求的满足情况。信贷约束指的是金融的供给量不能够满足金融的需求量的一种情况，直接法和间接法是测量信贷约束的两种方法（Petrick，2006）。直接法就是对中小企业和农户直接进行实地调查从而判断其是否存在信贷约束的方法。马九杰等相关专家于2008年对甘肃、山西、浙江等3省15县100多家中小企业和近1000家农户进行问卷调查，得出了如下的结论。首先，在经济发展落后的地区，农户和中小企业面临的信贷约束高。其次，不同的农村经济主体之间，具体包括农户、中小企业以及龙头企业之间面临的信贷约束也存在很大的差距，受信贷约束影响最大的是中小企业，其次是农户，而受其影响最小的乃是龙头企业，往往最需要金融支持的中小企业和农户的信贷需求得不到满足，具体关系如图2所示。

根据图1我国农村金融体系的构成可以看出，我国农村的金融体系很容易受到政策变动的影响。农村金融服务需求的满足既依赖于正规的金融体系，又依赖于非正规的金融体系。但是通过图2不同农村经济体面临的不同的信贷约束程度也可以看出无论是正规的金融体系还是非正规的金融体系，都更愿意满足龙头企业、城市客户以及一些大型的基础设施建设，因而并未给更需要信贷的中小企业和农户提供优质的信贷服务。为了抢夺优质的客户资源，正规金融体系内的各金融机构和非正规金融体系内的各金融机构展开激烈的竞争，而最需要金融服务的中小规模的涉农经营主体被边缘化，因而农村的金融服务很容易地出现结构性的失衡。

2.农村金融市场的信息不对称。借款方和普惠性的农村金融服务机构之间的信息不对称是造成农村金融市场信息不对称的最主要的原因。按照西方经济学的相关理论，市场信息的不对称或者说是不完全对称会导致逆向选择和道德风险。由于普惠性的金融机构无法了解借款者的真实的风险情况，因而无论是对于风险高的借款者还是风险低的借款者都只能按照相同的利率进行放贷，这样，风险高的借款者由于没能支付高风险给普惠金融机构带来的损失而受益，而风险低的借款者却由于要跟高风险的借款者支付同样高的利益而遭受损失，长此以往，低风险的借款者会慢慢地退出市场，这样既影响了金融市场的稳定，也不利于农村普惠金融体系的建立和完善。而无论是事前的道德风险还是事后的道德风险，都会造成借款人迟迟不愿还款，从而给相关的金融机构带来坏账损失。

3.农村金融服务交易成本过高。交易成本跟交易次数成正比，而普惠性的金融机构的服务对象是农户。而农户又不像大中型企业那样贷款次数相对较小，具有一定的特殊性。农户每次的贷款数额相对较小，但是次数较多。资金的用途不仅仅用于农业生产，还有一部分的借贷是为了满足生活的需要，例如医疗卫生以及日常的红白喜事等。由于农村基础设施的落后，也加大了金融机构为其提供金融服务的成本，因而相比大中型企业的优质的客户资源，农户和中小企业的竞争力就会明显地弱很多。

（二）政府干预农村金融市场失灵。根据西方经济学的相关理论学说，当市场出现失灵时，政府往往需要出面干预。为了能够更好地推进农村普惠金融的建立和完善，政府往往会出面干预，但是过度的干预会违背相应的经济规律，从而适得其反。因此，政府在进行经济干预时应该遵循市场规律，寻求最佳的干预方式。在此，我们不妨引用一下干预指数和政府干预指数模型（谭文培，2013）来衡量并寻求政府最佳的干预力度，具体的模型如下图所示。在下图中，横坐标表示的是政府干预产生的净收益，纵坐标表示政府的干预程度。OA、OB、OC代表了二者之间的关系曲线，V、T、S三点分别代表了三条曲线上的最优的政府干预点。在OC曲线上还存在着D点和F点，这二者政府干预的净收益相同，但是很明显F点的政府干预程度远远大于D点。在相同的干预力度例如OS下，OA、OB、OC三条曲线分别代表了三种不同的净收益情况，很明显OC>OB>OA。OC代表的政府部门可能比OA、OB代表的政府部门更加关注公众的利益。在政府推行普惠制金融的过程中，难免会存在过度干预的问题，这往往是由于政府相关信息所造成的，也有可能是政府部门为了自身业绩从而不顾公共利益造成的，即政府在进行干预的过程中存在着寻租行为从而造成了政府干预的失灵。

四、我国农村构建普惠制金融的政策建议

通过本文第三部分的分析，可见我国目前要在农村推行普惠的金融体系存在着市场失灵和政府干预失灵两大方面的问题。因此，本章节在相关的政策建议方面主要是针对如何解决农村普惠性金融推进过程中的市场失灵和政府干预失灵而言。正规的金融机构和非正规的金融机构在充分发挥金融市场功能的过程中扮演不可或缺的角色。虽然农村的金融服务资源相对短缺，但是农村金融市场仍旧是垄断市场，因而打破金融垄断势在必行。互联网金融异军突起，对于传统的农村金融市场不失为一个良好的契机，同样的，政府的最优干预是农村普惠制金融建设的根本保证。

（一）充分发挥金融机构的作用，解决农村金融市场供求失衡。众所周知，市场作为经济运行的中枢和集中体现，是社会资源的主要配置者，同时对企业的生产活动也具有直接的导向作用。因而充分发挥金融市场的作用对于推进我国农村的普惠制金融建设具有重要的作用。目前我国农村金融市场以政策性金融、商业性金融、合作性金融等正规金融体系为核心，以根植于农村地区的非正规金融体系为补充（马九杰，吴本健，周向阳，2013），因而该体系内的各金融机构充分发挥其职能有利于更好地解决农村金融市场的供求失衡问题。

农发行等政策性银行的改革是刻不容缓的。政策性银行的运作效率相对于商业银行来说往往比较低，而且容易受到政府政策的干预，因此农发行等政策性银行的改革迫在眉睫。可以将其转变为目前还是空缺的农业信托公司，专门从事农业直接融资服务，也可考虑将其并入人行，专门办理向商业银行发放政策性再贷款业务（吴国华，2013）。农行在保持目前良好的发展势头的同时要继续稳定和拓展业务，增设更多的网点，不断深化其服务“三农”的宗旨。邮储银行要转换经营机制，强化公司治理，大力发展小额信贷，适应农村经济发展的需求（中国人民银行三明市中心支行，2009）。农信社要保持县（市）级联社的独立法人地位，继续充当小额信贷的供给主体。还要大力开展服务创新，积极地为农户、中小企业提供融资渠道。要根据实际成本制定合理的小额信贷利率。对盈利性业务和政策性的业务要有清晰明确的认识。针对农村金融市场信息不对称的问题，要加大农村信用工程的建设，构建完善的征信体系。同时还要大力推进农村和农户的保险业务的开展。村镇银行要把业务的重点放在支持农村的经济发展方面，找准自己的定位。加大宣传力度，提高农民对于村镇银行的认可度，并多多地为农户和中小企业发放小额贷款。积极配合监管部门的相关政策，建立完善的风险控制机制。小额信贷公司要积极地拓宽融资渠道，不断地扩大资金的来源，不仅仅要依靠自有资本去进行借贷，还应该尝试向大型商业银行或者其他金融机构进行拆借。

（二）发展农村民间借贷，打破金融市场垄断，释放农村金融市场活力。金融管制下国有资本对银行体系的垄断催生了游走于官方体系之外的民间金融市场，而长期以来金融体制改革的滞后正是民间借贷畸形发展，甚至向高利贷转化的深层次诱因（郭田勇，曾阳阳，2011），为了推进农村普惠制金融建设，让民间信贷活跃于阳光下已经成为金融监管者们的共识。

标会、摇会是农民自发的一种民间的金融组织。标会、摇会等自发性的民间金融组织不从其成员以外的个人或者群体吸收存款，因而也就不对外发放贷款。这些金融组织有其内部的自有资金，资金的用途主要用于生产和消费。然而由于缺乏具体法律约束，操作上又具有很大的随意性，因而对于标会等民间组织带来的一系列不良社会后果，我们应该予以充分的关注。因此，应该对其加以正确的引导，纠正其内部的不良风气，并用法律的框架对其加以约束和引导。与此同时，还要积极培育新型农村金融机构和小额贷款公司（杜晓山，2015），小额信贷公司和新型的金融公司在业务操作上更具有灵活性，也更能够满足不同的农村经济体的各类需求，因此要适当放宽其市场准入条件，允许民间的资本掌握村镇银行以及新型农村金融机构的控股权，同时还要加大对小额信贷公司和新型金融机构的控股权，并保证其公平地享受税收优惠的权利。

（三）抓住互联网金融这一契机，解决信息不对称、交易成本过高等问题。相比传统的金融业而言，互联网金融买卖双方的交易信息较为对称，同时，资源具有更强的可获得性，交易成本也相对较低，克服了传统的金融市场的一系列缺点，具有很大的优势。同时，互联网金融能够克服农村地理位置和交通等基础设施的不便，为农村经济体提供更加优质的金融服务，对社会资源的优化配置也起到了良好的促进作用。为此，互联网金融企业要在农村大力地推动相关的移动支付业务，引导农户使用“POS”机、手机银行、网上银行等更多的高科技手段，寻求传统金融和互联网金融结合的最佳方式。互联网金融企业还应该将其依赖的大数据技术运用于农村社会信用体系的建设中，应着眼构建以互联网金融信用评估平台为重要补充的征信系统，建全统一的金融信用体系，将农村居民与中小企业纳入征信系统。

（四）政府要大力推进农村普惠制金融建设，实现最优干预。政府在加大支农、惠农、富农的政策以及增强政策性银行的能力和职责的同时，要树立正确的政绩观，建立科学合理的绩效考核制度，一切决策从人民群众的根本利益出发。要不断完善农村的基础设施建设，加快农村地区的网络体系建设，加大对老少边穷地区的财政投入。要大力地开展农村信用体系的建设以及加快农村的产权改革并逐渐地完善相关的立法。就加快农村信用体系建设而言，政府应该建立完善的农村信用管理数据库，该数据库中应该涵盖相关农户的户籍信息、土地信息、流动信息、借贷记录等，这样便方便相关的金融机构对农村经济体进行较为准确的信用评级，也方便了相关金融机构进行放贷管理，减少了不良贷款的发生，更为农村经济体拓展了融资渠道。政府部门还应该加快农村产权改革的步伐，积极地响应党的十八届三中全会提出的“保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让”的政策，释放宅基地等农村资产的活力。此外，政府部门应该加快农村金融创新的步伐，大力发展新型农村金融合作组织，并不断地加大对农业保险的支持力度。还要为民间资本进入金融领域，打破传统的金融垄断提供相应的立法保障，拓展民间资本的市场准入渠道，规范民间信贷业务。

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