张德新

在一次不动产统一登记制度课题论证会上，一位律师坦言，撇开理论不谈，不动产统一登记后，如果登记错误，当事人应当告谁？希望这一问题先讨论清楚。

一、不动产权证盖章不统一

这涉及谁登记、谁负责的问题，也就是当不动产登记发生错误引发诉讼时，谁是适格被告。行政诉讼被告资格的确认，直接关系到受具体行政行为侵害的公民、法人或其他组织能否顺利地行使诉权并及时有效地获得相关救济。举个例子，早在2009年S市政府就明确了“市房地产权登记中心统一集中负责全市房地产产权登记工作”，登记中心也已经以自己的名义核发了60余万本房地产证，但由于《土地管理法》《房地产管理法》《土地登记办法》等法律文件都规定土地登记由国土部门负责，而修改前的1993年《S市房地产登记条例》规定登记机关为市房地产行政主管部门，导致一些业主认为由登记中心作为房地产权登记的行政主体于法不合，进而向法院起诉要求确认其合法的房地产证无效，由规土委重新核发。

中编办《关于整合不动产登记职责的通知》文件印发后，各地不动产登记职责整合文件也陆续出台。从文件内容来看，均明确由国土资源行政主管部门负责指导监督本辖区不动产登记工作，并在国土厅（局）地籍管理处（科、股）加挂不动产登记局牌子，或内设不动产登记管理处，其性质为内设机构。当然，也有国土资源行政主管部门直接加挂不动产登记局牌子。

最近笔者通过网上搜索了11个已经实行不动产统一登记的地方，发现其中有的地方“不动产权证”盖的是“××国土资源局不动产登记专用章”，有的地方盖的是“××不动产登记局不动产登记专用章”。那么，发生登记纠纷时谁是适格被告呢？不动产统一登记前，各类不动产权属证书由不同部门颁发，统一登记后，对这类颁证行为提起行政诉讼，又应当由谁来应诉呢？

二、不动产登记的行为主体应是政府部门

不动产登记是指国家专门机关根据申请人的申请将不动产事项记载于不动产登记簿的行为。不动产登记簿应公之于众并可供公众查阅，从而达到申请人公示不动产物权的法律效力。因此，不动产登记是行政机关的行政行为，具有公法性质。

《中华人民共和国房地产管理法》第六十条规定，国家实行土地使用权和房屋所有权登记发证制度。第六十一条规定，以出让或者划拨方式取得土地使用权，应当向县级以上地方人民政府土地管理部门申报核实，由同级人民政府颁发土地使用权证书。在依法取得的房地产开发用地上建成房屋的，应当凭土地使用权证书向县级以上人民政府房地产管理部分核实并颁发房屋所有权证书。其他法律、法规对不动产登记也有明确规定，具体某项不动产的登记，需要行政机关依照法定程序进行审查、核实后才能作出。因此，不动产登记含有国家行政机关对不动产物权的行政确认成份。国家行政机关是不动产登记的主体，不动产登记是国家行政机关为不动产确权的行政行为，国家公权力介入了不动产登记，赋予不动产登记强大的公示效力。

有观点认为，虽然《不动产登记暂行条例》第六条规定“县级以上地方人民政府应当确定一个部门为本行政区域的不动产登记机构”，但“部门”不一定为“政府组成部门”。此观点值得商榷。《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十四条第一款规定，“地方各级人民政府根据工作需要和精干的原则，设立必要的工作部门”。第三款规定，“自治州、县、自治县、市、市辖区的人民政府的局、科等工作部门的设立、增加、减少或者合并，由本级人民政府报请上一级人民政府批准，并报本级人民代表大会常务委员会备案”。显然，政府组成部门的增减变动，应当遵循必要的报批程序，而非政府部门如事业单位等政府机构的设立，则是另一个程序。《不动产登记暂行条例》规定“县级以上地方人民政府应当确定一个部门”是依精简、效能原则，在不新增设政府部门的前提下，允许各级政府在现有组成部门中确定一个部门作为不动产登记机构。《不动产登记暂行条例》是行政法规，《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》是法律，按照立法规定，下位法不得与上位法冲突，对于“部门”应理解为“政府部门”，而非广义上的政府机构，只有这样才能和不动产登记的性质和不动产登记机构所承担的职责在法律上相一致。

从我国改革的具体情况来看，《不动产登记暂行条例》规定由作为政府部门的不动产登记机构全面承担不动产统一登记的职责较为适宜，部门登记符合中央关于不动产登记职能整合的相关要求。《国务院机构改革和职能转变方案》中明确提出，“整合房屋登记、林地登记、草原登记、土地登记的职责……分别由一个部门承担”。《中央编办关于整合不动产登记职责的通知》也规定，“由国土资源部指导监督全国土地登记、房屋登记、林地登记、草原登记、海域登记等不动产登记工作”。从中央的要求来看，一直强调政府部门在不动产登记中的作用。因此，由部门进行登记，更加符合权责一致原则的要求，有利于对登记行为形成监督，提高登记工作的质量和效能。从房地产统一登记的地方实践来看，登记机构普遍为政府部门。例如，《重庆市土地房屋权属登记条例》第六条、《上海市房地产登记条例》第五条、《深圳市房地产登记若干规定（试行）》第三条、《珠海市房地产登记条例》第三条等都将房地产登记机构规定为政府部门。

三、不动产登记主体应能独立承担相应的法律责任

不动产统一登记作为一种以服务为目的的公权力行为，其行使主体只有具备行政主体资格，才能独立承担相应的行政责任和民事责任。《物权法》第二十一条规定，因登记错误，给他人造成损害的，登记机构应当承担赔偿责任。登记机构赔偿后，可以向造成登记错误的人追偿。《不动产登记暂行条例》第二十九条规定，不动产登记机构登记错误给他人造成损害，或者当事人提供虚假材料申请登记给他人造成损害的，依照《中华人民共和国物权法》的规定承担赔偿责任。2010年发布的《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第十二条规定，房屋登记机构未尽合理审慎职责的，应当根据其过错程度及其在损害发生中所起作用承担相应的赔偿责任。这些规定表明，不动产登记机构应当对自己的登记行为负责，对登记错误发生的损害承担责任。无论不动产登记机构是隶属于政府或者其行政主管部门的内设机构，前提都应是通过法律或者法规授权获得行政主体地位，使其能独立行使不动产统一登记的职权并独立为登记行为承担责任。

除登记簿和权属证明样式、记载内容、登记要素统一外，权证印章还应进行统一。如前所述，目前有的地方“不动产权证”上盖的是“××国土资源局不动产登记专用章”，有的盖的是“××不动产登记局不动产登记专用章”。笔者认为，盖“××国土资源局不动产登记专用章”更加规范，符合法律规定。《国土资源部关于启用不动产登记簿证样式（试行）的通知》（国土资发〔2015〕25号）也明确规定，纸质介质的“不动产登记簿”“不动产权证书”和“不动产登记证明”应当加盖不动产登记机构的“不动产登记专用章”。不动产登记机构为县级以上人民政府依法确定的、统一负责不动产登记工作的部门。如：××县人民政府确定由该县国土资源局负责不动产登记工作，则县国土资源局为该县不动产登记机构，登记簿证加盖“××县国土资源局不动产登记专用章”。各级国土资源主管部门内设的、不具有独立法人资格的不动产登记局（处、科、股），不能作为不动产登记机构。国土资源主管部门直属的事业单位可以经授权办理具体的不动产登记事务，但不能作为不动产登记机构对外行使行政职能。

因此，笔者认为，如果不动产权利证书加盖“××国土资源局不动产登记专用章”，在不动产登记行政诉讼案件中，应以“××国土资源局”为被告。如果加盖的是“不动产登记局”公章且该“不动产登记局”为内设机构，可以“××国土资源局”或“××不动产登记局”为被告。这是因为该内设机构实际上已经外化，取得了独立主体的资格。但如果没有法律、法规、规章的明确授权，无论事实上内设机构是否以自己名义作出行政行为，它仍不具独立承担法律责任的能力，它的行为则应当由组建或设立它的政府或行政机关负责。依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十条规定，行政机关的内设机构或者派出机构在没有法律、法规或者规章授权的情况下，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告，即被告应当是设立或组建它的政府或行政机关。当然，如果“××国土资源局”加挂不动产登记局牌子，则可以以不动产登记局为被告。

四、并非所有的不动产管理纠纷都以不动产登记机构为被告

行政诉讼是不动产登记异议的救济途径之一，《物权法》第十九条规定，“权利人、利害关系人认为不动产登记簿记载事项错误的，可以申请更正登记，但如果在不动产登记薄权利人不同意更正的情况下，利害关系人可以向登记机关申请异议登记，登记机关予以异议登记的，申请人当在登记之日起15日内向人民法院提行政诉讼，请求人民法院撤销行政机关颂让的具体行政行为”。根据国土资源部、住房和城乡建设部《关于做好不动产统一登记与房屋交易管理衔接的指导意见》，不动产统一登记与房屋交易管理既要有序衔接，同时又要合理分工。如北京市规定，网签、限购、存量房交易平台、商品房预售合同登记备案（含登记、解除、变更备案）、交易资金监管、商品房现房销售备案、现房网签及注销手续、存量房房源核验、存量房网签及注销手续、房产测绘（含预测和实测）成果审核、预查封及网签数据查询等房屋交易管理工作仍由市住房城乡建设委负责。不动产登记，不动产登记档案管理，不动产登记信息档案查询，不动产查封，因不动产登记引起的行政诉讼、行政复议、信息公开，各类历史遗留及疑难登记问题的处理等工作由市国土局负责。这就意味着，今后不动产行政诉讼案件要根据相关机关的职责来确定被告，并不是所有的不动产管理案件都是告国土部门，应注意区别纠纷缘由是否“因不动产登记引起”。如按以上分工，不动产预查封是住房和城乡建设部门负责，而不动产查封则是由国土部门负责。

五、不动产统一登记前所颁发权证应诉主体问题

在行政体制改革中，行政机关的撤销、合并、分立等情形时有发生。《行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。该条第六款还规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。该法律条款规定的是职权继受原则。所谓职权继受，是指一行政机关行使的全部或部分行政职权因发生特定的法律事实无法行使，而由另一机关继续行使。职权继受的主要法律特征为行政职权的继承性。故而，如果政府公告了本行政区域不动产统一登记机构，则由于之前颁发的不动产权证而产生纠纷时，因不动产登记职责转移，应列新组建的不动登记机构为被告，原颁证机关应当予以协助。

陈品禄/责任编辑