宋凯华

摘 要：自2001年我国农村教育资源开始整合撤点并校之后，校车作为公共服务的重要组成部分，迅速进入了人们的视野。广大农村地区由于经济落后，政府财政收入有限，公共服务水平较低，校车配置长期落后于城市，发生了一系列安全事故与社会问题。中央文件精神明确指出要“因地制宜保留并办好村小学和教学点”，避免校车需求的持续增长导致的学生安全问题。我国目前正处于经济社会转型的关键时期，不断增长的公共需求和政府在其能力内所能提供的公共服务之间的矛盾日益突出，政府的财政压力已不堪重负，加大力度整合民间资本力量参与校车运营成为解决校车问题的重要途径之一。

关键词：撤点并校；黑校车；市场失灵；政府职责；服务外包

一、背景

从2001年起，为了优化农村教育资源配置，全面提高中小学教育投资效益和教育质量，促进农村基础教育事业健康可持续发展，对农村教育资源进行整合，摒弃“村村办学”的方式，对邻近的学校进行合并。[1]到2008全国很多地方又进一步实施了教育资源调整，明确提出“中学向城区集中、小学向乡镇集中、幼儿园联片集中办园、新增教育资源向城市和乡镇中心集中”。从2000年到2010年，农村小学撤销22.94万所，减少了52.1%。农村初中撤销1.06万所，减幅超过1/4。根据21世纪教育研究院在10省农村中小学的抽样调查显示，农村小学生学校离家的平均距离为10.83里，初中生离家的平均距离为34.93里，流失辍学及隐性流失辍学率提高。[2] “校车问题”随之进入了公众视野，接送孩子上下学一下成了一个重要的农村家庭问题。

据报道，2010年12月27日，湖南衡南县一辆搭载20名小学生的三轮车冲到桥下，造成14名学生死亡、6名重伤；，校车事故让公众对校车的关注提升至前所未有的高度，也引起了政府的高度警觉。有学者统计近5年媒体报道的74起校车安全事故数据后发现，死亡人数中有74%是农村学生。[3]表面上看，校车事故是由于车辆严重超载、车况不佳造成的，但实质上是社会未能建立起有效的交通安全保障体系，令相对弱势的农村儿童成为交通安全事故的主要对象。[4]

二、“撤点并校”后学生交通现状

湖北省是中国劳务输出大省之一。农村留守儿童较多，很多家长常年在外打工，少数家长选择将子女带在身边在城里借读，大部分留守儿童的责任多由家里的老人或者亲戚承担，上学采用走读制较多，因此需要校车承担接送学生上学，这就使得在校车事故中农村校车的安全隐患比城市更多。

（一）学生选择自行解决交通问题

不管选择校车还是非正规校车，都会承担一定的成本，有的学生为了节省这一成本或者将交通成本挥霍掉了，便选择自行解决交通问题。湖北省麻城市福田河中心学校有位女生一般都是由哥哥骑摩托车接送，由于福田河镇地处山区，路上需要经过盘旋的山路，有次早上上学的路上，兄妹俩差点从山路上掉下去，摩托车没有保住从山上掉下已经报废，兄妹俩回想起此事都唏嘘不已；湖北天门市毛湖小学四年级的一名小学生放假自己一个人走回家，结果迷路了，家人找到半夜才在野外找到……中小学生都属于未成年人，自行解决交通问题，随时可能出现安全隐患。

（二）选择乘坐“黑校车”的问题

由于校车收费较贵加上数量不足，在选择有限的条件下，许多学生纷纷选择搭乘“黑校车”。[5]司机以追求利润为目的，往往现超载现象，这产生了很多隐患。每到学生放学放假的时候，大批私营车充斥农村校车市场，各种类型的车辆包括面包车、三轮车、摩托车、电瓶车甚至是拖拉机等都在这里兜拉生意。这在湖北省部分农村地区比较常见。这些黑校车往往逃生锤、急救箱、警灯、灭火器等等设备都没有，甚至还有的是旧车、二手车等等。黑校车安全配置不到位，质量不合格，导致了系列安全问题。

（三）司机缺乏职业规范，责任意识差。2011年9月13日，荆州市的两名年龄不到4岁的幼儿，被幼儿园校车接到幼儿园门口后，竟被司机和接车老师遗忘在校车上。当天，荆州市的气温高达31℃。在校车内闷了8个小时后遗体才被发现。[6]像这样的案例并不鲜见。这累累命案，“都是司机惹的祸”！

农村虽然不乏技术优秀的司机，但存在两个问题：第一，部分司机缺乏良好的职业习惯。但是由于驾车习惯的陋习导致了悲剧。第二，少数司机驾驶技术不合格，司机的驾驶技术和职业素养直接关系着乘客的安危。农村校车的驾驶员一般都是车辆的拥有者，或者是熟人介绍，很少有经过正规资格筛选上岗的。

三、国家针对校车问题出台的相关政策

针对农村“非正规校车”频繁出现的造成众多学生伤亡的安全事故，鉴于校车安全事故频频发生，2010年7月1日，国家发布《专用小学生校车安全技术条件》，2012年4月10日国务院出台《校车安全管理条例》等法规、规章。对学校校车配置做出了详细规定，《条例》称，县级以上人民政府要采取措施，促进城乡的公共交通发展，为有需要的学生提供方便。而对确实难以保障就近入学，公共交通又不能满足学生上学需要的边远农村地区，当地政府应当采取措施，以保障接受义务教育的学生享有校车服务。2012年9月国务院办公厅紧急下发了《关于规范农村义务教育学校布局调整的意见》，称“农村义务学校大幅减少，导致部分学生上学路途变远，交通安全隐患增加，学生家庭经济负担加重等问题”，并提出“坚持制止盲目撤并农村义务教育学校”，“暂停农村义务教育学校撤并”。国务院2015年2月1日印发的《关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见》，又称2015年中央“一号文件”中指出：“因地制宜保留并办好村小学和教学点”，“支持乡村两级公办和普惠性民办幼儿园建设”。

四、 校车服务的市场化运作

（一）校车合同外包的借鉴与推行

“合同外包”就是政府责任与市场运作相结合的一种有效工具，通过引入私人承包商来提供公共服务。政府能保留资金提供者的身份，但不再是服务的生产者和直接提供者。校车服务合同外包有利于加强政府在保障校车服务方面的责任，提高校车的安全性，同时也有利于发挥校车服务承包商的专业优势，降低成本，提高效率，满足学生的多样需求。但“从权力转向合同并不意味着政府部门的终结。相反，它意味着需要建立一种制度和管理能力去迎接我们面临的许多新的挑战”。为此，必须提高政府对校车服务合同的管理能力。在此背景下，我国政府制定和实施了《校车安全管理条例》，各地人民政府成立了专门的校车安全管理工作领导小组开展校车安全工作。

（二）校车服务外包初具雏形

市场通过价格、竞争与选择机制来调节市场主体的行为，是社会资源配置的主要手段。在校车运营实践中，学校或家长自主选择校车服务提供者，双方就校车服务的价格、质量等进行协商，达成合意后签订校车服务合同。这本质上是学校或家长向校车服务提供者购买校车服务。随着校车需求的高涨，校车市场也呈现繁荣景象，但繁荣的背后暴露了“市场失灵”带来的运营不规范、安全无保障等问题。

湖北省天门市麻洋镇5所小学加3所幼儿园学生共约1400余人，学校于2013午启动校车招标程序，对私营车主的车辆及驾驶人员进行审核，目前已与20家私营车主达成合作协议，并双方相互签订了安全责任协议书，接送学生约800余人。在镇政府的牵引下，20家个体车主达成意向，建立一个麻洋镇校车服务车队。校车服务队建立了自己的管理中心，并颁布了责任制度，在与学校合作的过程中，双方共同草拟了合作协议，并签字盖章，以形成法律约束力。校车由私人承包并出资买进，政府每年补助部分燃油费，车主按学期直接收取学生乘车费用，车主需要与政府签订《校车营运服务合同》，合同内容涉及购车资格，司机履行职责，资金补助等相关内容。同时与学校签订安全协议，校车统由校车服务公司管理。校车公司由客运公司成立，主要负责安排校车路线，承接政府下达的政策，对车主、随乘人员以及学校师生进行安全教育.并为校车购买保险.并收取定的管理费用。

（三）校车安全配置基本得到保障

法律明文规定，校车的质量能得到基本的保障。《条例》第二条和第二十一条分别规定，各小学所配备的校车应当是按照国家标准设计和制造的小学生专用校车。专用校车应该配备有逃生锤、急救箱、干粉火火器等随车安全设备。湖北省农村学校标准校车上的此类安全设施都得到了保障，学校采用的是标准的黄色校车，有警灯，空调，灭火器。《条例》规定，除司机以外学校还指派了随校车全程照管乘车学生的照管人员。目前，校车的安全配置基本能满足农村地区学生的乘车需求。这些校车配置在以前的“非正式校车中”都是没有的或者是不齐全的。有了这些安全配置，学生的安全就有了可靠的保障。

五、校车服务外包的困境

（一）政府的财政压力较大，补贴不足

由于校车运营只能在早晚接送孩子，成本高、利润少、市场运作率低，许多厂家都不愿意投入校车生产制造，小学生校车每辆在15万元左右，农村学校和民办学校也“养不起”校车更无力购买校车，这些“缺口”就需要政府来“买单”。可是如果在全国范围内，包括学前和义务教育阶段购买校车，政府需要财政投入3000亿元的预算，且一年的运行、维护费用为1500亿元。这4500亿元需要由政府承担。再加上司机的工资支付和学生路费的补助，都是一笔不小的开支。每辆校车配备的司机每月最低工资为3千元。政府还必须加大对校车行驶道路的建设和维护。公路如果没建设好或者有损坏势必会影响车辆通行的安全性。有的校车服务公司就因为得不到补助而倒闭。全靠政府财政投入是远远不够的，还需要纳入社会资本，进行市场化运作。可见，财政投入不足是开展校车工作的一个很重要的瓶颈问题。如果完全由政府财政负担，校车经费投入就会约占2010年全国财政性教育经费的30%（2010年我国财政性教育经费为14 670.07亿元）。

（二） 政府相关职能部门监管责任缺失

农村地区面临着“生多车少”的现实矛盾，大量“黑校车”的出现，也反映出了质检与安检部门对校车的监督检查责任不到位，让大量不达标的车辆“趁机”进入校车市场。公安交通管理部门对于校车的日常运营、公共交通、校车司机等也缺乏强有力的监督和管理，导致校车超载等非法营运现象时常出现。

尽管有些学校已配备标准校车，但仍有少数“非正规校车”活跃在市场。有的是附近的村民在此开私家车谋生的。这些校车与“正规校车”处于竞争生源的关系。政府也缺乏对“非正规校车”的强制性取缔管理，导致了校车市场混乱的现状。但实际情况却是超载现象严重，公安机关交通管理部门缺乏例行检查及治安维护。而监管不严助长了这风气。

（三）校车维护困难，影响校车正常运营

随着校车的健康发展，建立校车售后服务站已成当务之急，2015年3月份麻城市畅达校车服务有限公司向麻城市政府申请《关于拨地修建校车售后服务站、办公楼、停车场的请示》，其理由是：第一，目前我校车主要运行在乡镇农村，而这些地方的路况普遍较差，导致车辆容易受损，致使校车存在安全隐患，影响学生正常上下学。第二，校车的维修目前只有武汉市建立了校车服务站，而且由于校车的特殊性导致了其零件与一般车辆的不同，所以时间上来说就不是那么及时，再加上离距离远，维修成本高，耽搁时间长，已远远不能满足校车服务需求。如果能够建立校车服务站，不仅能解决麻城市的校车维修问题，甚至可以吸纳周边县市的校车来麻城市进行校车维修，提高经济效益。

六、启示与建议

（一）支持和鼓励农村地区兴办校车服务公司并拓展业务

校车服务外包要正常化，运营要公司化，政府应该发展与企业合作而不是与松散的个体车主合作。在农村地区其实不乏经验丰富、技术精湛的司机，他们所缺乏的可能就是相应的职业规范，如果能把这些社会资源整合起来，以公司的形式进行管理，不仅能为农村教育事业做出贡献，而且还提供了一定的农村就业岗位。校车运营公司化需要以政府为“推手”，将农村条件较好的私营车主整合起来，组成企业法人，对校车司机进行培训，然后开展校企合作，双方签订有法律约束力的合作协议，让校车服务更加规范化和有保证，承担责任的能力更强。有了公司这个载体，还可以一定程度上解决个体车主的责任承担能力极为有限的问题。

湖北部分乡镇校车服务并没有全覆盖，要鼓励校车公司拓展业务，服务社会，政府也要做好相应配套措施，对符合条件的校车公司在交通补贴和行政审批上提供便利。

（二） 完善校车服务系统

在政策的支持下，尽管学校陆续配备了专门校车，但整个校车配备的链条是不衔接的，校车的维护是整个校车运行系统的关键环节，但现状却是校车维护程序缺失。造成这现象的首先在于费用的不足，维护费用将是笔大支出，就目前的运营现状来看，利润还没有能力承担这费用的支出。再者就是专业维护人员的缺乏。对政府而言，维护程序的缺失导致固定资产寿命缩减，也将造成行政成本的增加。因此，政府必须支持符合条件有市场需求的地区建立校车维修服务站，完善校车后勤服务，保障校车正常运行和拓展业务。

（三） 适当保留农村教学点，支持兴建普惠性幼儿园

自2001年农村教育资源调整以来，农村地区中小学幼儿园数量减少一半以上，教育资源虽得到优化调整，但也导致系列问题。最主要的莫过于学生上学难的问题。国务院2015年中央一号文件已进一步指出了：“因地制宜保留并办好村小学和教学点”，“支持乡村公办和和普惠性民办幼儿园建设”。

在2015年中央一号文件出台以前，兴建公办和民办普惠性幼儿园已不是什么新鲜事了。如湖北武汉市新洲区三店街宋寨村就有一家私人投资兴建的幼儿园，硬件设施完全达标，制定的管理制度对幼儿的安全也很有保障，还聘请了几位幼师专业毕业的年轻学生。中央的文件精神正是对这一现象的肯定和支持。

（四）建立对公共服务承包方的绩效评价制度

公共服务外包能很大程度上改善政府的服务质量，有利于成本和效益的预测，节约政府服务成本。但同时也要承担一定的风险。由于双方所签订的合同期往往较长，承包方有可能产生惰性而不提升服务质量。因此，需要建立一套完整的绩效评价制度对校车服务的提供者进行定期考核，规范校车服务，督促承包方不断提升服务质量。政府应对司机定期进行培训和考核，将校车事故案例印制成册，对校车司机进行宣讲，增强他们的责任意识和纪律意识。同时要听取学生和家长的意见，建立全方位反映用户需要的服务指标，对校车服务进行评价，并定期考核。

七、结语

校车问题是我国教育资源调整的产物。自政府推行校车服务外包以来，很多地区都取得了良好的效果，校车安全事故大大减少，但仍然存在很多阻碍，包括校车服务外包制度不成熟，整个校车管理体系的不完整，以及政府财政投入不到位等问题。这也反应了我国当下农村公共服务水平的落后。校车安全建设关系到民族未来的发展，作为社会公共物品也反映出一个国家的国力以及社会文明综合水平。政府作为社会管理主体，应该积极承担提供公共服务的责任，整合社会资源，促进社会进化，寻找包括服务外包在内的多元化方式来解决校车问题，并且要提高校车服务的效率和质量。随着校车服务投入的不断加大，校车管理体制的不断改善和规范，农村校车问题一定能得到很好的解决。 （作者单位：江西师范大学）

参考文献：

[1] 《国务院关于基础教育改革与发展的决定》（国务院 国发[2001]21号 2001年5月29日）

[2] 杨东平.农村教育布局调整十年评价报告[R].21世纪教育研究院.2012.11.17.

[3] 雷万鹏，徐璐. 农村校车发展中的政府责任——以义务教育学校布局调整为背景[J]. 中国教育学刊，2011，01：16-19.

[4] 徐璐，农村中小学校车发展政策研究[J]，华中师范大学教育学院，2012，（5）.

[5] 刘珊珊. 校车安全治理对策研究[D].东北财经大学，2013.

[6] 近年来与校车有关事故的不完整统计[J].生命与灾害.2011–12–20.