上海市委党校四分校第22期中青班社会组织建设课题组

上海是全国改革开放的前沿，经济社会发展走在全国前列。上海市社会组织的发育发展也较其他地方更为成熟，截至2014年底，全市经民政部门核准登记的社会组织共12363家，上海每万人（户籍人口）拥有社会组织约为8.6家，远高于全国平均水平。在上海市社会组织蓬勃发展的背景下，具有“双主体”独特属性的女性社会组织呈现怎样的发展特征？在社会建设和城市治理中发挥着怎样的功能？又存在哪些发展困境？促进女性社会组织发展可以有哪些举措？带着这些问题，我们课题组先后走访了排舞协会、市妇联（巾帼园、妇女发展部、权益部、女性社会组织发展中心）、秧歌协会、木兰拳协会，参加“共同探讨社会组织政策背后的问题”沙龙1次，召开调研座谈会6场次，调阅近几年部分女性社会组织工作档案，并经课题组成员交流、讨论后形成本调研报告。

一、当前上海市女性社会组织的发展类型

（一）依据登记状况划分

依据在民政部门正式登记与否，可以分为三类：一是以妇联为主管单位、在民政部门正式登记的女性社会组织，含女性社会团体、民非企业、基金会；二是未登记但在街镇一级进行备案的女性社区群众活动团队；三是未登记的女性网络社团或女性网络自组织。就第一类而言，据不完全统计，上海全市目前有登记注册的社会组织已超过1.2万个，参与成员中70%～80%为女性。依据2015年最新统计数据，由市妇联主管的登记类女性社会组织28个，以项目方式联系的女性社会组织946个。备案类女性社区群众活动团队尚无准确统计数据，但这类组织数量非常多，仅排舞协会掌握的女性社区团队就多达7000～8000个。至于未登记的女性网络社团或女性网络自组织，随着网络的普及，特别是移动媒体的迅速发展，我们判断最近10年应该呈现几何级数增长的态势。

（二）依据功能定位划分

根据功能定位，我市女性社会组织可分为行业型、学会型、服务型和联谊型等。一是行业型女性社会组织。主要是行业体系内的女性联合，有明显的职业划分，是自上而下的发展模式，官办痕迹比较明显。市妇联早在20世纪80年代就成立了第一个市级女性团体——上海市女工程师协会，开始了女性社会组织工作的探索，此后又成立了女工程师、女医师、女律师、女科学家、女法官、女检察官、女企业家、女记者、女编辑、女设计师等联谊会（协会）。二是学会型女性社会组织。致力于与妇女工作相关或与社会上有关妇女儿童家庭热点问题研究的组织，如上海市妇女学学会，上海市婚姻家庭研究会，复旦、交大、同济等高校科研院所的妇女研究中心等。三是服务型女性社会组织。基于社会需求（例如健身、维权等）而应运产生的社会组织，如应美凤的木兰拳协会、海派旗袍协会、排舞协会、秧歌协会、“老舅妈”工作站、白玉兰开心家园家庭服务社等。四是联谊型女性社会组织。通过自由组织，使分属于不同单位的个人，重新按照相同爱好聚集起来，开展以满足成员需求为目的的文体活动，如静安区百合花女性联谊会、丽人俱乐部等。五是枢纽型女性社会组织。主要承担管理和促进的枢纽作用，为打造女性社会组织提供联系、指导和服务。在市级层面上，上海市妇女联合会主管的“女性社会组织发展中心”，以“打造女性社会组织的新家园”为使命，孕育女性社会组织，联系和服务女性社会组织，依托市妇联系统向社会力量购买服务。

（三）依据参与领域划分

从上海市女性社会组织的主要社会参与领域来看有以下几种：一是文体活动类。遍布全市各区县、街镇、居村委的群众性文体团队，通过自由组织、自发参与，以兴趣爱好为纽带而成立，具有形成自发化、管理自主化、分布广泛化、活动分散化的特点。这类组织通过组织妇女参与社区文体活动，强身健体，思想交融，陶冶情操，促进家庭和美、邻里和睦、社区和谐。二是公益服务类。充分利用自身行业特点或优势，整合各方资源，开展各类服务妇女儿童家庭的公益服务。包括：妇女维权、法律援助、心理咨询、养老服务、亲子教育、家庭保健、环境保护、基层自治等，如上海市女医师协会每年开展三八妇女节为民义诊服务；白玉兰开心家园家庭服务社承接的“知心妈妈”项目，做好女性老信访户的心理调试工作，将信访代理、法律援助、人民调解、心理咨询“四位一体”维权服务有效融合；徐汇区凌云街道梅陇三村的“绿主妇”组织通过引导居民家庭种菜等模式，倡导环保理念应深入家庭，从治理环境入手继而治理小区，加强基层自治建设。三是学术研究类。通过调查研究、学术研讨、组织各类专题报告会及对科研成果评比奖励等形式，对妇女儿童及家庭发展过程中的重点、难点和热点问题开展相关研究与分析，加强妇女儿童家庭工作宣传，既填补了这方面的研究空白，也从源头上促进了妇女儿童和家庭工作的立法与决策。

二、制约上海市女性社会组织发展的问题

（一）女性社会组织发展呈现一定程度的结构性失衡问题

从登记与否的三种类型来看，登记类女性社会组织增速缓慢，而这类组织的增长也主要体现在妇女社会团体方面，专门促进妇女发展的基金会依然鲜见。仅就女性社会团体而言，也存在管理部门重叠和参与对象重叠的问题，前者如女性社会组织发展中心的上级主管部门有市民政局、市社团局、市妇联。管理机构繁冗重叠、登记备案年检程序复杂也在一定程度上抑制了女性社会组织的积极发展，后者如市三八红旗手协会中的会员来自各行各业的优秀女性，同女工程师协会、女企业家协会、女律师联谊会等组织中的对象有交叉重叠，会员在参与活动时在时间上会有一定的冲突。与登记类组织不同，女性社区群众团队和网络自组织发展迅速，乃至呈现几何级数增长，但目前尚不能获得这些组织的基础数据，尽管这些社会组织的数据监管和更新存在客观难度，但处于管理和服务的盲区，既不利于组织本身的发展，也难以有效发挥这些组织在社会建设中的积极作为。再从其他类型来看，文体活动类、公益服务类女性社会组织数量众多，而国际交流类、服务于青年妇女类的女性社会组织相对不足。

（二）女性社会组织的可持续性发展问题凸显

专业人才资源缺乏是影响众多女性社会组织成长的重要因素。女性社会组织的人员主要来自于创办人、管理人员和其他雇员。很多女性社会组织缺乏具有领导力、影响力的领军人物和专职从事社会管理的专业人才、专业知识、工作方法。许多基层女性社会组织规模小，专业化程度不高，以兼职人员居多，并不拥有组织活动的社会资源，特别是项目管理或组织内部管理方面的专业知识尤为缺乏，通常只能满足于开展一般的交流联谊活动，在参与政府创投项目时显得力不从心。一些女性社会组织领袖因为年龄原因，亟需引进或培养新的组织领袖。其次，资金短缺是影响女性社会组织发展的主要因素。绝大多数女性社会组织的经费来源靠自筹，以会员会费或企业、社会捐赠为主，这些微薄的收入完全不足以让一个组织正常、定期地开展活动，使得很多女性社会组织的负责人不得不自掏腰包往里面贴钱，而且真正能拿到政府购买项目的女性社会组织数量极少，这都是限制女性社会组织发展的最大难题。人、财、物等资源的严重短缺，阻碍了女性社会组织提供公共服务的能力，可持续发展问题，在非登记类女性社会组织中表现得尤为突出。

（三）女性社会组织的自治和参与能力制约了组织公信力

女性社会组织对家庭、社区和社会建设以及女性发展具有多重功能，但是它们的社会功能实现却主要取决于组织本身的内部治理能力和社会参与能力，这两种能力直接制约了女性社会组织的公信力。公信力反映了一个组织在社会中的影响力、形象、号召力及其权威性，这是社会组织发挥社会功能的基础和前提，甚至可以说，公信力是社会组织的生命线。课题组研判认为，上海市女性社会组织特别是登记类社团的公信力总体是良好的，但也有一些社会组织亟待提升。调研中了解到，一些女性社会组织，甚至在具体服务工作中自身都缺乏社会性别意识，对妇女、儿童和家庭的需求把握能力不足，运用和运作党政部门、群团组织资源的能力仍很欠缺，女性健身团队因社会体育指导员水平问题而难以稳定发展，甚至“散伙”的现象并非个案，诸如木兰拳协会这样的有专业组织领袖和管理团队，有组织章程，甚至在档案管理和专业研究方面都做得很规范的社会组织依然少见。

（四）女性社会组织的行政约束和行政依赖程度相对过高

社会组织具有天然的“社会性”，虽然女性社会组织的发展离不开政府、妇联等行政力量的大力支持，但是当前女性社会组织的“行政性”仍然浓厚，表现为：一方面，政府部门的空间让渡不够，使得女性社会组织参与公共服务的渠道遇到一定程度的阻塞，这方面除了目前社团登记注册标准和手续制约外，也表现在女性社会组织的培育孵化政策和购买服务力度上；另一方面，女性社会组织对政府行政力量的依赖较强。这又表现在两点上：一是组织的发起和创建较大程度依赖于政府系统或妇联组织，如此次调研的上海市排舞协会、上海市秧歌协会均由上海市体育总会发起设立，其会长均由上海市体育局在职或退休公务员担（兼）任，上海女性社会组织发展中心也由上海市妇联创建。二是，在外部资源的获取上主要来源还是政府系统，如上海市体育局每年会通过政府购买服务形式推出市民大联赛等一系列赛事，供木兰拳协会、排舞协会、秧歌协会等相关女性社会组织竞标，以办赛经费的形式对上述协会予以支持。又如，秧歌协会依托陆家嘴街道的支持，每两年举办一次区域秧歌比赛，获取较大经费支持。尽管政府已经加大了对女性社会组织的支持力度，但是由于社会组织数量多，每个项目支持的金额平均下来不到10万元。本次调研中的女性社会组织负责人也普遍感到经费紧张，而且项目经费只能用于项目运作，而日常的行政经费和人员缺少问题，则不少是需要热心人的志愿精神，义务服务，否则难以为继。

（五）女性社会组织的发展生态仍待进一步优化

任何个人和组织都是在一定生态系统中存在和发展的。当前，女性社会组织迎来了政策支持和制度支撑的黄金期。但是，课题组在调研过程中，也感受到女性社会组织发展的环境生态仍存在若干不良点，归纳起来主要有以下几个问题：一是从垂直行政层级来看，市级和区级政府支持度高，基层居委和村委的支持度高，而街镇一级的认可度和信任度有待提升；二是从横向同级行政来看，各个委办局或科室资源分散，在扶持和促进女性社会组织的发展上存在“鸿沟”，资源整合力度不够；三是从更大的社会生态系统来看，整个社会缺乏性别意识，所谓广场舞扰民、女性回归菜市场和厨房等声音不时出现。

三、促进上海市女性社会组织发展的对策和建议

（一）推动确立积极妇女发展理念

课题组认为，在坚持实行男女平等基本国策前提下，上海市可以在全国率先提出“积极妇女发展理念”（Positive Woman Development Perspective， PWD）。PWD强调妇女自身所具备的健康发展的潜力，强调应把妇女作为一种资源去培育，强调应看到女性发展的“优势”（strengths）观。实际上，上海社会组织中女性成员占了更高比例，女性更喜欢“扎堆”活动的交往心理及妇女平均期望寿命、群众健身运动中老年妇女比例更高所折射的妇女生活方式更加健康等等，均是女性优势观和积极发展的体现。在妇女工作和女性社会组织发展的实践领域，为遵循积极妇女发展理念，课题组建议：

1.应将“积极妇女发展理念”写入《上海妇女“十三五”发展规划》中，作为上海市妇女发展和妇女工作的基本理念。妇女是“半边天”，是推动经济社会发展的重要力量，在实现科学发展、促进社会和谐中发挥着重要作用。我们要高度重视做好妇女工作，积极发展妇女事业，充分发挥妇联等群众组织在和谐社会建设中的重要作用，动员和组织广大妇女群众积极投身改革开放和现代化建设。我们此次调研的上海市妇女活动的各个组织是新形势下做好群众工作的有效形式，是维护妇女权益的重要载体，应总结经验，积极推广，取得更大的成效。希望妇联对上海市的妇女工作给予更多的关心支持和帮助，推动妇女事业不断发展。

2.政府应该为妇女发展提供积极的发展资源，即应该在继续巩固“托底性”资源的基础上加大前置性资源配置，而更大力度地支持女性社会组织发展和妇女参与社会建设，即是资源配置的前置体现。调研组此次调研的上海市妇女各种类型组织作为妇联参与和谐社会建设的有效载体，已经形成了在服务中引导、在引导中提高、在提高中发展的良性循环，是新形势下妇女工作载体的创新发展，是服务妇女群众的重要抓手，也是妇联组织参与社会管理和公共服务的重要探索。希望进一步解放思想，创新理念，坚持以改革开放为动力，深入研究和积极探索新形势下妇女工作的特点和规律，激发妇女群众创新创造创业的积极性和主动性，围绕中心，服务大局，引领广大妇女在建设小康社会的进程中建功立业。

3.进一步增强社会性别意识，积极推动马克思主义妇女观的宣传与学习，优化女性社会组织的发展生态。目前，导致男女平等基本国策远没有像计划生育、环境保护、对外开放等基本国策那样深入人心的原因固然很多，但政策宣传缺位、倡导力度不够是其重要原因。社会性别平等是继阶级平等、民族平等、种族平等之后的又一个政治性话题。社会和谐当然包括两性平等及和谐发展。因此，社会性别平等是建设和谐社会、落实科学发展观的重要内容，同时也要学习《中共中央关于加强和改进党的群团工作的意见》，各级妇女组织要充分认识《意见》的重大意义，认真分析面临的新情况新问题，结合实际制定实施方案，充分发挥妇联组织的桥梁纽带作用，把组织动员妇女、教育引导妇女、联系服务妇女、维护妇女合法权益的工作做深、做细、做实，在主动推进自身改革创新、增强妇联组织活力上下功夫，进一步创新妇联组织思维方式、工作方式、活动方式、组织方式，扩大覆盖面，增强吸引力凝聚力，提高干部能力素质，在服务大局、服务妇女群众中更好地彰显妇联组织的独特优势和作用。

（二）加强女性社会组织发展规划

1.在民政部门、信息宣传部门和街镇行政系统的支持下，由市妇联牵头建立女性社会组织发展指标，据此排摸全市女性社会组织，建立基础数据库。2010年，市妇联建立了“上海女性社会组织发展中心”，为全市的女性社会组织提供注册、年检、培训、交流等多种服务。这样的组织构架既保证了妇联能在党和政府研究制定法规政策时发出妇女的声音，比如我们在每年的市人大会议上，由女代表领衔提出建议，又保证了妇联能够扎根基层社区，参与到最基层的社区治理中。最近几年间，妇联还在全市各个街道（乡镇）创建了“社区家庭文明建设指导服务中心”216个，在全市各个居（村）和部分高校、商务楼宇、工业园区创建了“妇女之家”5904个，成为妇联直接听取妇女需求，联合女性社会组织为妇女儿童和家庭提供服务的阵地。

2.争取在《上海市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》，特别是《上海市社会组织建设“十三五”发展规划》中提出女性社会组织建设的相关指标。自1996年开始，上海编制妇女发展五年规划，并纳入上海经济社会发展整体规划。正在实施的《上海妇女发展“十三五”规划》确定的各项发展指标，不仅包含经济领域，而且也注重社会领域。比如，不仅有女性就业指标，更有女性参政指标；不仅有女性生理、心理健康指标，更有女性权益是否能得到表达、受到保障的指标，从源头上保证了妇女与男性协调发展、与社会同步发展。

3.应依据排摸结果和实际发展情况，对不同类型的女性社会组织实施分类扶持举措，重点培育与上海经济社会发展相适应的妇女儿童与家庭所急需的女性社会组织。各级妇联组织要十分注重有意识地培育和扶持女性社会组织，引导她们参与妇女儿童和家庭的服务，成为妇联的重要合作伙伴。要引导女性社会组织从互益走向公益、从服务会员走向服务社会。比如，市女企业家、女科学家等协会，可以分别开展优秀女企业家进校园、优秀女科技工作者进农村、优秀女文体工作者进社区活动，为女大学生提供职业指导，与女农民结对，组织越剧、芭蕾等文艺明星对社区文体团队负责人培训，带动社区妇女提高文体活动水准。再比如，女法官、女律师协会可以参与妇联开展的法律咨询、法律援助工作；女医师协会举行百名医师大会诊，等等。

（三）提升女性社会组织发展能力

1.建立完善组织规章制度。建立和完善以章程为核心的内部管理制度，有效地发挥女性社会组织内部设立的权力机构、执行机构和监督机构的职能作用，健全民主选举、民主决策、民主管理、民主监督运行机制，真正做到有章可循、有法可依。增强女性社会组织的独立性和自主性，让女性社会组织的自我管理在整个社会组织管理环节中发挥更大的作用。

2.增强组织管理人员能力。抓好人才建设是女性社会组织发展的关键。要努力把女性专家、学者、工程技术人员等吸收到女性社会组织中来，同时要尽可能地提高其待遇水平，形成一支高层次的专业人才队伍。与此同时，要积极培育女性社会组织的领军人物。女性社会组织需要职业化、专业化的复合型人才去统领，这种复合型人才要具备从宏观角度观察思考问题的能力、从经济角度感知市场的能力和用社会活动家的技巧开展工作的组织能力。

3.提高参与公共治理的意识和能力。要不断增强女性社会组织的公共责任感，不断提升组织成员参与社会管理的主体意识，增加自身的公共决策能力、社会动员能力以及价值引导能力，为参与公共治理奠定良好的基础。

4.对女性社会组织进行科学、动态的评估。在通过上述路径提高自身能力的基础上，由妇联牵头引入独立第三方力量对女性社会组织进行科学、动态的评估，以此提升女性社会组织的公信力，从而树立良好的组织形象并对妇女产生吸引力，发挥积极的组织功能并获取更多的发展资源（见图1）。

（四）完善女性社会组织培育制度

虽然上海市女性社会组织发展迅速，参与积极，但从总体上看依然面临数量较少、行政依赖性强、人财物资源不足、运作方式不规范等问题，其在现阶段仍然需要政府部门给予一定的政策扶持，促进女性社会组织的发展壮大和可持续发展。课题组建议：

1.完善政府孵化培育制度。以往政府把关注和扶持社会组织的重心放在已经成立的社会组织上，对于那些想要成立和刚刚成立的社会组织则缺乏关注和扶持，这就导致了目前上海市民间妇女组织数量较少，志愿者队伍缺乏，力量弱小，社会公信力不足的状况。为了改变这一现状，应加强办公场地、设备、注册备案和组织培训等资源支持，扶助这些民间组织逐渐成长。在培育扶持民间组织方面，上海市也在进行了大量开创性的探索，并构建了整体性政策扶持体系，实现了从行政培育到社会培育的制度创新。上海对民间组织的培育力度以及措施的丰富性居于全国领先地位。概括来说，整体性政策扶持体系包括四个方面政策措施的内容：一是政府对民间组织的直接资助和补贴；二是民间组织孵化基地的形成；三是建立政府购买服务公益项目招投标和公益创投机制；四是优化民间组织发展环境。上海民间组织改革的特点主要有两个：一是把民间组织发展纳入整体发展布局；二是已经初步形成政府与社会携手合作的综合培育支持模式，构建了一套整体性政策扶持体系，孕育了一套贴近本土需求的社会组织支持系统的运作模式。

2.完善政府购买公共服务制度。上海市在《关于进一步加强本市社会组织建设的指导意见》中已经明确提出“要加大政府职能转变力度，建立购买服务机制”，为此建议各级政府进一步加强购买女性社会组织公共服务的力度。在制度设计上，把向社会组织购买服务纳入创新社会管理和公共服务的总体布局之中，要起步早、标准高、规划细、覆盖广，逐步建立跨部门的工作协调机制，探索多样化的购买服务方式，拓宽购买服务资金渠道，扩大政府购买服务范围，加强资金监管绩效评估，不断创新社会管理和社区治理模式，满足公众多样化的公共服务需求，降低政府行政成本，推动社会组织能力提升。

（五）发挥妇联组织的枢纽型作用

妇联在女性社会组织发展中占据特殊地位，政治上能发挥桥梁纽带作用，业务上可发挥龙头带动作用，日常管理和服务上能发挥平台作用，在此基础上构建枢纽型妇联组织是当前形势下推动女性社会组织发展、提升其参与社会公共治理能力的有效方法。课题组建议：

1.充分发挥妇联的统领和聚合作用。探索建立枢纽型社会组织管理的新途径，建立市—区（县）—街道（乡镇）三级女性社会组织信息化管理系统，进行分类指导和服务。妇联要主动在女性社会组织中开展党建工作，通过党的工作进一步加强不同领域、不同社会组织女性的凝聚力和向心力。

2.充分发挥妇联的培育和扶持作用。积极探索枢纽型女性社会组织的模式，积极扶持社区妇女社会组织。对相关社会组织的带头人进行领导力、性别意识、项目设计、承接服务、党组织建设等方面的培训，提高她们的生存和活动能力，促进各社会组织的互动、交流、合作。积极争取承接政府转移出来的有关服务妇女儿童和家庭的示范性项目，引领各女性社会组织参与社会管理和服务。

3.充分发挥妇联的管理和指导作用。主动为相关社会组织的成立登记提供帮助和指导，并协助建立和完善内部管理机制。对相关女性社会组织进行换届工作指导和年度工作指导，每年评选优秀女性社会组织，并给予奖励。开展女性社会组织政策研究，为社会组织治理模式变革与管理服务创新提供新的思路和借鉴。

4.充分发挥妇联的平台和服务作用。利用妇联的工作平台，组织各种项目合作，让社会组织参与。开展“百万妇女健身行”等大型公益服务项目，为社会组织承接政府购买服务项目提供指导和服务，提升社会组织服务社会的能力。

（课题组成员：陈宁 张燕华 李丽桦 徐志刚

万金城 刀剑 金晶 指导老师：项建春 卢锋）