段小虎，谭发祥，赵正良，张运良，李社宁

西部贫困县图书馆“跨越式”发展的财政保障研究*

段小虎，谭发祥，赵正良，张运良，李社宁

编者按

为扭转贫困地区与发达地区发展差距扩大的趋势，2015年12月文化部等七部委联合印发《“十三五”时期贫困地区公共文化服务体系建设规划纲要》，指出“实现基本公共文化服务标准化、均等化，最艰巨、最繁重的任务在贫困地区，加快推进贫困地区公共文化服务体系建设，是服务脱贫攻坚大局、构建现代公共文化服务体系的重要任务”。“十三五”期间，我国“文化扶贫”工作涉及22个省级行政区、167个地级行政区、839个县级行政区、14.2万个行政村、3.26亿人口、国土面积的49.9%，量大面广，是全面建成小康社会最繁重的任务之一，习近平总书记要求各地采取超常举措，拿出过硬办法，用一套政策组合拳，确保在既定时间节点打赢扶贫开发攻坚战。《图书馆论坛》以学术推动文化发展为己任，2016年特别设立《贫困地区图书馆发展研究》专栏，联合学界和业界系统总结国内外“文化帮扶”经验，深入探讨贫困地区图书馆“跨越式”发展模式，研究切实可行的“精准扶贫”方案，为国家“文化扶贫”攻坚战提供学术支持。

文章以我国经济社会转型发展为主线，回顾了建国以来与特定经济体制相适应的公共文化政策、公共财政制度的变迁过程以及对农村、特别是西部农村公共文化建设的影响；研究了市场经济完善期国家以推动区域、城乡公共服务均衡发展为目标的财政转移支付制度设计和西部公共文化建设专项转移支付的规模、效益；结合国家公共文化政策导向、财税体制改革方向、区域经济社会现状和行业发展规律，通过特定自然、社会因素与服务成本函数关系的分析，构建西部贫困县图书馆财政保障“理想模型”。研究认为，西部贫困县图书馆建设受到传统公共文化建设城乡二元体制、当前区域经济二元格局和地区文化生态的三重制约；财政作为政府提供公共产品和服务的政策工具、保障手段和制度基础，需要进一步强化均衡保障能力，为西部贫困县图书馆构建以基本服务均等化为导向、以财政转移支付为手段，以“客观因素”为测算依据的保障新机制。

西部地区 贫困县 图书馆 财政保障 因素法 保障模型

理论上，一个国家的公民无论身处何地，都有平等享受国家基本公共文化服务的权利。但作为西部农村地区重要的“文明生长点”[1]，西部贫困县图书馆建设与服务除了受制于国家财政政策、地方财政能力之外，特殊的自然、社会因素也导致服务成本的大幅提高。因此，要在西部贫困地区构建以公益性、基本性、均等性、便利性为原则的现代公共图书馆服务体系，就需要以财政转移支付为手段，解决财政投入和基本服务均等化两个问题。就财政投入而言，当前“一级政府建设并管理一个图书馆”[2]的制度安排，并没有建立在贫困县财权与事权相匹配的基础之上。明确贫困县政府财政保障责任、强化中央、省级财政转移支付均衡保障功能是化解矛盾的基本思路。就基本服务均等而言，由自然与社会因素导致的不均等既不可能通过市场机制自发解决，也不可能在区域经济、城乡经济二元格局的基础上由贫困县自行解决。构建以“客观因素”为测算依据的财政保障新机制是推动西部贫困县图书馆“跨越式”发展的现实选择。

1 “城乡二元体制”历史渊源及其演变

改革开放之前，我国实行以计划经济为基础、城乡有别的公共文化供给体制。在城市，国家通过统收统支的财政制度向各级政府和工会组织下达文化建设计划，形成了以政府文化机构和各级、各类工人俱乐部、工人文化宫等为主体的城市公共文化服务体系。在农村，从土地改革、农业合作社到人民公社，尽管大规模的农民思想改造运动、农村扫盲识字运动以及农业技术推广站建设、农村广播网建设、农村文艺作品创作等农村公共文化产品与服务供给受到党和政府高度重视，但在制度设计上，农村文化基础设施建设、文化组织建设和文化服务等主要依靠农村集体经济或村民成本分担机制提供保障，学术界称之为“制度外供给”①。

1.1 改革开放前城乡公共文化产品与服务供给

建国初期，为了尽快恢复并发展国民经济，国家建立了以工业化为导向、以中央高度集权为特征的计划经济发展模式。在先工后农、先城后乡思想的指导下，形成了特有的公共产品供给城乡二元体制。据统计，1957年全国文化馆、公共图书馆的数量分别达到2748和400个[3]，工会图书馆到1960年突破7.4万个[4]，这些文化设施主要分布在城市。为了保证城市公共服务，国家一方面依托企业办社会机制，向职工提供相对完善的医疗、保险、就业、教育、体育和公共文化设施②；另一方面又密集出台严格的户籍管理制度，限制农村居民向城市流动③。在农村，经过互助组、初级社的转变，高级农业生产合作社成为农村公共产品与服务供给的法定责任主体。尽管有文章称，1957年全国已建成18.2万个农村图书馆(室)，大跃进时期农村图书馆(室)猛增至47万多个[5]，但农村图书馆(室)建设并没有纳入国家财政保障体系。中共中央1956年颁布的《一九五六年到一九六七年全国农业发展纲要》规定，“合作社的各种基本建设，都应当尽量利用合作社本身的人力、物力和财力”(第二十三条)；“合作社应当根据可能的条件，按照勤俭建国、勤俭办社、勤俭持家的原则，逐步改进和开展文化娱乐工作”(第三十一条)[6]。同年第一届全国人民代表大会通过的《高级农业生产合作社示范章程》第二十二条规定：“农业生产合作社应该从每年的收入当中留出一定数量的公积金和公益金……公益金用来发展合作社的文化、福利事业，不能挪作他用。”[7]可见这一时期农村图书馆(室)建设是建立在农村集体经济或村民成本分担机制之上。这种城乡二元体制——严格地说，直到2006年国家全面取消农业税后才彻底终结。

1958年后我国农村进入人民公社时期。从制度设计角度看，国家构建“政社合一”的人民公社制度，除了强化社会管理、发展农业生产力之外，建立农村公共产品自我保障机制也是重要的考量。从人民公社成立之初的“三级所有、队为基础”到生产队为“自负盈亏的基本核算单位”，国家在农村地区建立起以社队自力更生为主、国家支援为辅“社办公助”的公共产品与服务供给体制④。

1.2 经济社会转型期文化建设传统体制的解体

改革开放以后，社会转型、体制转轨成为我国社会两大最基本、最深刻的转变。从有计划的商品经济期到市场经济培育期、市场经济完善期，城乡公共文化建设传统体制及其经济基础逐渐瓦解，新体制的重建被深深地嵌入到错综复杂的经济社会转型发展之中。

1978-1994年是我国改革开放力度最大、新旧体制交替最集中的时期。在城市，随着企业办社会传统体制的解体，国家开始探索以社会化为导向、以财政分级包干为手段的公共文化供给新体制。工会图书馆1989年发展到创纪录的24.6万个[8]之后，随着政企分离的推进开始走向衰落，取而代之的是“一级政府负责建设和管理一个图书馆“的制度安排以及城市公共图书馆建设高潮。在农村，随着家庭联产承包责任制的实施，“三级所有、队为基础”的公共文化建设经费保障制度也被“三提五统”和“一事一议”取代。人民公社时期通过集体经济或公益金保障农村公共服务的制度安排变成了直接向农民收取提留统筹、集资、摊派等。据农业部统计，1994年全国农村合同内村提留、乡统筹费521亿元，其他行政事业性收费、罚款、集资、基金等84.98亿元，义务工和劳动积累工折款391.05亿元，共计997.03亿元，相当于该年农业税的431%[9]。农村公共文化产品与服务的制度外供给不仅没有发生实质性变化，反而随着农村集体经济和乡村社会组织能力的削弱，出现了责任主体不明、供给与服务水平下降、城乡失衡加剧等新问题。

1994-2002年我国进入市场经济培育期。为了探索与社会主义市场经济体制改革目标相适应的公共财政和公共服务保障体系，国家先后采取三项改革举措：一是通过分税制改革，强化中央政府的宏观调控能力；二是通过国有企业办社会职能分离改革，推动城市公共服务体系建设；三是通过农村税费改革，解决农村公共产品供给的“制度外筹资”[10]问题。当然，这一时期农村公共产品“制度内”供给主要聚焦于保障农村居民基本生存权利⑤，农村居民的基本文化权利还没有纳入国家重点保障范畴。

1.3 市场经济完善期国家公共文化均衡发展战略

2003年，以十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》为标志，我国经济体制改革进入市场经济完善期。为了适应市场经济发展需要，2004-2008年中共中央连续出台五个指导农业和农村工作的“一号文件”，制定了一系列具有划时代意义的支农、惠农政策，其中2006年全面取消农业税、牧业税、农业特产税、屠宰税以及具有地方税性质的“三提五统”，彻底改变了数千年来国家与农民的经济关系，也在顶层设计上终结了建国以来农村公共产品与服务的筹资渠道或制度外供给方式。同年国家出台的《“十一五”时期文化发展规划纲要》提出“构建覆盖全社会公共文化服务体系”，正式将农村基本公共文化产品与服务供给纳入国家财政保障体制之中。经过近10年努力，目前基本形成以构建覆盖全社会现代公共文化服务体系为主要目标，以基本公共文化服务公益性、基本性、均等性、便利性为主要原则的发展战略，完成或初步完成了包括《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》《公共文化服务保障法(草案)》等顶层设计，全国各地具体实施方案、建设标准、服务规范等也在加紧制定之中……“文化扶贫”和推动贫困地区基本公共文化服务“跨越式”发展被提到维护国家文化安全、保障民众基本文化权益、促进全体人民共享文化改革发展成果以及全面建成小康社会、构建社会主义和谐社会的高度。

2 以财政转移支付为手段的体制重建

随着“九五”国家区域经济均衡发展战略的提出和市场经济体制的逐步完善，农村、特别是西部农村基本公共服务均等化受到学术界的普遍关注。郑浩生等(2014)认为，我国县级财税获取能力相差非常悬殊，完善财政转移支付制度是公共服务均等化的基础条件[11]；张伦伦(2014)强调，西部复杂的地理环境、较多的民族属性和鲜明的文化传统使县级公共服务成本相对更高，需要加大财政转移支付力度[12]；夏先德(2014)研究发现，依据“客观因素”和测算公式进行分配是发达国家财政转移支付制度的显著特征[13]；伏润民等(2010)运用因子分析和熵值法具体测算了云南129个县公共服务成本差异系数，为云南省级对县级转移支付提供了量化依据[14]……上述研究表明，无论是基本公共服务均等化、基本公共文化服务均等化，还是公共图书馆基本服务均等化，财政转移支付作为国家平衡区域财政能力、推动基本公共服务均等化最重要的财政工具，具有鲜明的“兜底”保障功能。以财政转移支付为手段，构建西部贫困县图书馆基本服务均等化的财政保障新机制，成为兼顾国家公共文化发展战略、国家财税体制改革方向、区域经济社会发展现状、图书馆行业发展规律和贫困县居民基本文化权益的现实选择。

2.1 财政转移支付的基本概念与基本功能

财政转移支付制度是因中央和地方、区域之间财政不平衡而产生和发展起来的一种财政资金转移制度，也是世界各国为缩小区域经济发展差距而普遍采用的一种财政政策工具，作用是平衡区域财政能力、推动基本公共服务均等化。

改革开放初期，我国实行的是支持沿海、东部地区率先发展的非均衡战略。在利用外资、税收、财政支出等一系列优惠政策的支持下，珠江三角洲、长江三角洲、闽南三角洲以及山东半岛、辽东半岛等沿海、东部地区经济迅速发展。整个20世纪80年代，西部为东部乃至国家经济发展提供了有力支持，但自身很少得到政策的特别关照。20世纪90年代以后，当东西部之间非均衡状态逐渐成为我国经济发展的掣肘时，国家开始对区域经济战略作出重大调整：继“九五”提出“坚持区域经济协调发展，逐步缩小地区发展差距”之后，“十五”又提出“实施西部大开发战略”。始于世纪之交的西部终于迎来了政策和制度安排的惠顾，其中最重要的就是财政转移支付制度。

当前，在我国以一般性转移支付、专项转移支付、税收返还为主体的转移支付体系中，一般性转移支付是指中央政府对有财力缺口的地方政府给予的资金补助，包括均衡性转移支付、民族地区转移支付、农村税费改革转移支付等；专项转移支付是上级政府为实现特定政策目标补助给下级政府的专项支出，分为非配套拨款和配套拨款两种形式，主要用于增加中西部地区农业、教育、卫生、文化、社会保障、扶贫等方面财政投入，如“三馆一站”免费开放资金就属于专项转移支付范畴。与上述转移支付旨在平衡区域财政相比，以“基数法”为分配依据的税收返还还具有一定的逆向调节功能，反映出现行财政转移支付在制度的合理性、规范性以及均衡性调控能力方面都存在亟待改善之处。

2.2 西部文化建设专项转移支付的规模和效益

客观地说，自“西部大开发”战略实施以来，国家一直非常重视西部文化建设。2000-2009年，中央财政在全国文化设施维修和全国“万里边疆文化长廊”补助专项经费(2001-2007)、县级两馆建设项目(2002-2005)、乡镇综合文化站建设规划(2007-2009)以及文化信息资源共享工程(2004-2009)、送书下乡工程(2003-2005)中，共安排西部专项资金29.2亿元，占到资金总量的58%[15]。而未统计在内的“农家书屋工程”(2007—)、“三馆一站”免费开放专项资金(2010—)等同样体现出中央财政转移支付对西部文化建设的关照。不过，与基本公共文化服务均等化目标相比，西部文化建设专项转移支付还需要进一步扩大规模、提高效率。

就规模而言，在“分灶吃饭”和分级财政体制下确立的图书馆财政保障责任制度并没有充分考虑农村基层、特别是贫困县政府财政收支矛盾或财权与事权的匹配问题。从1994年的分税制改革到2002年的农村税费改革，国家在分配领域一方面致力于规范中央政府和地方政府两者之间的利益关系，强化中央政府宏观调控能力；另一方面致力于理顺国家、集体、农民三者之间利益关系，以切实减轻农民负担。而处于利益边缘县乡两级政府财力却受到了双重挤压，内源性财力保障能力大幅下降，财政收支结构性矛盾进一步激化，“保工资、保运转、保民生”成为贫困县政府必须首先关注的问题。尽管文化建设也是“保民生”的基本构成，但在农业生产、基础设施建设、基础教育、社会保障、医疗卫生、计划生育、环境保护、社会治安等其他民生项目经费普遍紧张的情况下，大多数贫困县只能承担与其财力相当但与均等化、标准化相距甚远的经费投入。进一步扩大西部文化建设专项转移支付规模是推动西部贫困县图书馆“跨越式”发展的基本条件。

就效率而言，当前财政转移支付的制度设计存在一些严重缺陷。比如，专项资金除了财政部代表中央政府实施对地方政府的转移支付外，还有不少中央部门也有本系统内部规模不等的专项资金。当这些不同渠道、不同用途的专项资金被层层划拨到基层政府各职能部门时，基层政府只能按照专项资金的指定要求(通俗说，就是打酱油的钱不能买醋)各搞一摊。本来地理与文化环境复杂、人口密度较小的西部更需要通过服务的规模效应来降低相对较高的单位服务成本，而有限的专项资金经过多头审批、分散管理、各搞一摊之后，其效益不太乐观。

为切实提高文化建设资金使用效益，西部贫困地区还需要在制度设计和“文化扶贫”上狠下功夫：一是要通过“管理主体上移，变分层管理为集中管理”[16]来实现纵向资源的最佳配置；二是要充分整合农村广播电视村村通、全国文化信息资源共享、农家书屋、农村数字电影放映等文化惠民工程以及“惠农兴村行动专项”“科技惠民计划”“农村科技创业行动”“绿色电脑进西部工程”等西部大开发引智项目，实现横向资源的最佳配置；三是要自上而下与自下而上相结合，大力培育农村居民参与文化建设的“自组织”能力，构建以农村居民需求为导向的服务资源供给体系[17-18]；四是要采用项目合同制的方法开展“结对帮扶”，使政府购买公共文化服务、高校图书馆社会化服务和“精准扶贫”相结合，创新帮扶机制，规范帮扶方法，提升帮扶质量。能否让“上面千条线”拧成拉动西部文化建设的一根绳，让“下面一根针”绣出西部文化发展的美好蓝图，考验着政府、社会和文化机构的集体智慧。

3 典型贫困县政府财政收支结构与调研数据分析

西部地区有国家级贫困县375个，主要分布在六盘山区、秦巴山区、乌蒙山区、滇桂黔石漠化区、滇西边境山区和3个实施特殊扶持政策的片区。2014-2015年课题组成员先后对六盘山区(宁夏回族自治区西吉县)、秦巴山区(陕西宁陕县、佛坪县、宁强县)和四川藏区(四川小金县、甘孜县)两个集中连片贫困地区和一个实施特殊扶持政策片区中的6个贫困县进行实地调研，分别与当地文广新局局长、图书馆馆长进行座谈。为确保数据质量，课题组将县级人大审议通过的“2014年财政收支预算执行情况报告”作为财政数据来源，其中图书馆财政拨款数据是通过县文广新局或文化旅游局对“文化体育与传媒”项分解后获得。分析结果表明，在国家免费开放专项经费支持下，上述贫困县图书馆财政拨款等部分指标有了较大改善，但系统指标和指标结构与全国平均水平相比尚有很大差距(见表1)。

表1 贫困县相关指标同全国平均值对比表

首先，县级内源性财力保障能力不足。上述贫困县2014年地方财政收入在一般预算收入中的占比最高为9.4%(陕西宁强)，最低为3.8%(宁夏西吉)，上级拨款(主要是中央、省级财政转移支付)平均占到各县一般预算收入的89.56%。内源性财力保障能力和县级可支配财力不足严重制约了贫困县一般预算支出结构调整的弹性空间。

其次，图书馆财政拨款远低于全国县级平均水平。佛坪、宁强、小金、甘孜四县图书馆财政拨款不足全国县级平均水平的30%，其中佛坪的48%、宁强的100%、小金的76%、甘孜的63%财政拨款来自或相当于来自免费开放专项经费，反映出各县文化建设对中央和省级专项转移支付有高度依赖。从图书馆财政拨款在县级财政一般预算支出中的占比看，除宁强为0.01%、小金为0.022%，低于全国0.027%的平均值外，其余各县均高于或远高于全国平均水平，该指标整体相对乐观，绝对值不足的主要原因是受到县级可支配财力总量的制约。从人均财政拨款指标看，人口基数较小的宁陕、佛坪、小金、甘孜分别为全国平均水平的3.9倍、4.9倍、1.5倍和1.6倍，人口基数较大的宁强、西吉则仅为全国平均水平的24%和92%。如果将人均财政拨款作为衡量地方文化建设财政投入状况的独立指标，对人口基数较小的贫困县极为不利。

第三，图书馆基本支出结构极不合理。在上述六个图书馆中，工资福利支出平均占比为65%，远高于全国县均36.44%；馆藏建设支出平均占比3.97%(甘孜县图书馆2015年1月用专项经费20万元购买藏文文献，因已跨年度，未统计在内)，又远低于全国县均11.53%，且整体上调整空间非常有限。需要特别关注的是，即使在贫困县各图书馆之间主要数据差别也非常悬殊，表明贫困县图书馆财政投入不仅需要解决区域之间、城乡之间的不均衡问题，而且也需要解决贫困县图书馆之间和图书馆内部的结构性矛盾。

事实上，西部贫困县图书馆财政投入不足、基本支出结构不合理只是基本服务均等化进程中的第一个障碍，另一个尚未受到图书馆学术界普遍重视的问题是西部复杂的自然、社会因素会导致服务成本的大幅提高。一体化的解决方案是从强化国家财政转移支付均衡保障功能入手，通过“差异因素分解”“均等化效应测量”等方法，为西部贫困县图书馆构建以“客观因素”为测算依据的财政保障新机制。

4 “因素法”财政保障机制的基本设计

世界各国财政转移支付制度设计的根本目的，在于实现区域间基本公共服务均等化，其基本做法是：中央政府首先根据各地基础设施条件、政府财力状况以及区域间差异程度等，合理确定均等化内容、范围及标准；其次，确定转移支付项目、规模、分配依据和计算方法。在这个过程中分配依据和测算方法起到了关键作用。比如，当前我国以“基数法”为分配依据的税收返还制度就存在固化既有利益格局的消极作用，对均衡保障有不利影响。相比而言，“因素法”可以更加公平、高效、合理地发挥财政转移支付的均衡保障功能，以“因素法”为分配依据构建公共文化建设财政保障新机制，即可为老少边穷地区公共文化基础设施建设标准化、基本服务均等化提供可检验的数据支持，也符合“精心规划”“精确计算”“精准扶贫”的要求。

4.1 “因素法”财政转移支付的基本概念

“因素法”全称“客观因素评估法”，在本文中特指用于评估影响图书馆基本服务均等化的主要客观因素以及成本变量、转移支付规模的测算方法，主要包括三个方面的内容：一是差异因素分解，按照客观、独立、可比、可得原则，对直接影响服务成本的客观因素进行筛选和分析，构建差异指标体系；二是均等化成本测算，通过均等化效应测算或专家咨询、跟踪观察等方法，对各种客观因素的影响力进行量化处理，计算出所占权重或具体数值；三是支付模型构建，为具体财政转移支付项目提供资金分配的计算公式，为各级财政分担比例提供可检验的量化依据。以“因素法”为均衡性财政转移支付的测算依据，在许多国家(如澳大利亚、德国、加拿大)都有成功实践。我国学者伏润民等[14]运用该法测算了云南129个县公共服务成本差异系数，也为本研究提供了有益借鉴。

4.2 “因素法”财政保障模型的构建

财政投入与基本服务均等是西部贫困县图书馆建设面临的两个核心问题，构建以“客观因素”为测算依据的财政保障模型就是为了提供一体化解决方案。其基本构想是：

设i对应西部不同的贫困县，那么，可保证i县图书馆基本服务均等化的财政投入为“基准投入”，用Si表示；i县地方政府投入为“基础投入”，用Ii×α表示；上级政府投入为“差额投入”，用Ei×βi表示。i县图书馆财政保障模型为：

Si=Ii×α+Ei×βi

分别解释如下：

“基础投入”Ii×α由i县本级财政保障，其中Ii为i县县级财政一般预算支出，α为全国县级图书馆财政投入“基准比例”。该“基准比例”可根据国民经济和国家公共文化发展需要采取三种确定方式：一是参照全国公共图书馆财政投入占全国财政一般预算支出的实际比例；二是国家或政府以法律、法规形式制定出具有法律约束力的法定比例；三是学者根据实证研究测算出的具有参考价值的最佳理论比例。“基础投入”明确了地方政府财政保障责任的量化指标，“基准比例”建立起衡量贫困县图书馆财政投入状况的全国统一尺度，两者可对贫困县政府产生与其财力相适应的刚性约束。

“差额投入”Ei×βi由央、省财政转移支付保障，其中Ei是保证i县图书馆基本财政投入的差额部分，可根据《国家基本公共文化服务指导标准》、《公共图书馆建设标准》、《县级图书馆评估标准》等规范性文件中的相关指标换算后减去“基础投入”确定；βi为多因素动态“调节系数”，其作用是在基本财政投入的基础上通过该系数抵消图书馆服务成本的变化，以推动基本服务均等化。“差额投入”及其计算办法，可为中央、省级文化建设专项转移支付或建立各级政府财政分担机制提供可检验的数据支持。

4.3 “多因素动态调节系数”的说明

表2 客观因素与图书馆服务成本的关系

以甘孜县为例，第六次全国人口普查数据显示，2010年甘孜县15岁以上人口文盲率为30.17%，远高于全国4.60%、四川6.67%的平均水平(以上数据来自甘孜州和全国2010年第六次全国人口普查主要数据公报)，表明该地区图书馆服务需要对读者或当地民众做更多的咨询辅导工作，这将在一定程度上提高单位服务成本。另外，甘孜县属高山寒温带气候，冬长夏短。课题组成员到达甘孜县文化旅游局会议室的时间是2015年8月26号下午2点30分，尽管大家都穿着厚厚的秋衣，但会议室内还是寒气逼人，不得不打开空调取暖。该日哈尔滨气温18-25℃，而甘孜县气温是10-21℃。常年平均气温过低或过高都会增加额外的能源消耗。

从开展流动服务的外在部环境看，甘孜县位于甘孜藏族自治州西北部，雅砻江上游，横断山脉东北边缘，最高海拔5688米，最低海拔3325米，县城海拔3410米，行政区划面积7357平方公里，下辖1镇、21个乡、222个行政村，人口密度10.87人/每平方公里，乡村公路条件普遍较差。尽管地表起伏度不算太大，但较高的海拔、较低的人口密度和相对落后的交通条件，都将加大流动服务的资金、时间成本。课题组成员自驾调研，对此有切身感受。

从馆藏资源建设情况看，甘孜县有藏、汉、回、苗、彝、壮、布依、满、白、土家等11个民族，其中藏族人口占95%以上。这种民族结构一方面带来了文化需求的多元化，另一方面双语言环境也给馆藏资源建设带来了很大压力，图书馆既要购买汉文文献、也要购买藏文文献，而藏文献的平均价格通常又是汉文献的2倍左右，馆藏建设经费实际需求远远超过了非民族地区。

按照课题研究计划，在完成西部其他集中连片贫困区和实施特殊扶持政策片区贫困县抽样调研和数据采集之后，将通过均等化效应测算确定各地“多因素动态调节系数”并对财政保障模型进行检验。

5 结语

随着我国市场经济体制改革的深入，以计划经济为基础的公共文化建设城乡二元体制逐渐解体。构建城乡统筹、普遍均等的现代公共文化服务体系，对公共财政制度提出了新的要求。首先，建国以来我国公共文化建设的历史教训表明，无论是城乡二元体制，还是区域经济二元格局，财政体制及其制度设计都发挥着极为重要影响，推动公共财政制度和公共文化政策的有效对接是国家基本公共文化服务均等化发展战略的必然要求。其次，我国县级之间财政能力差距非常悬殊，特别是贫困地区公共文化产品与服务供给，除了受制于地方政府财政能力之外，复杂的自然和社会因素会导致服务成本的大幅提高，将财政投入均等化和基本服务均等化纳入一体化的制度设计之中是建构各级政府财政分担机制的必然要求。第三，央办、国办印发的《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》特别强调：要“进一步完善转移支付体制……推动革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区公共文化服务实现跨越式发展”[19]。以财政转移支付为手段，以“客观因素”为测算依据，为西部贫困县图书馆构建具有动态调整机制的财政保障模型是“精准扶贫”的必然要求。

注释

①学者一般把通过政府税收来提供公共产品的方式称为制度内公共产品供给，把通过非税收提供公共产品的方式称为制度外公共产品供给。详见：叶兴庆.论农村公共产品供给体制的改革[J].经济研究，1997（6）：57-62.

②1950年政务院颁布的《中华人民共和国工会法》规定：各级政府应拨给中华全国总工会、产业工会与地方公会以必要地房屋与设备，作为工会办公、会议、教育、娱乐及举办集体福利事业之用。

③1951年公安部颁布《城市户口暂行管理办法》，以解决大规模农村人口流动问题；1953年政务院发出《关于阻止农民盲目流入城市的指示》；1955年国务院通过《建立经常户口登记制度指示》；1957年，中共中央、国务院再次发文重申“制止农村人口盲目外流”。1958年公安部正式颁布了实施至今的户籍管理制度——《中华人民共和国户口登记条例》。

④1962年出台的《农村人民公社工作条例修正草案》第四十二规定：“人民公社社员，在社内享有政治、经济、文化、生活福利等方面一切应该享受的权利。”具体保障方式是：公社文化站、广播站、电影放映队等事业单位的人员经费、图书文化和通讯广播支出、设备购置费和业务费等，所需经费除国家补助外，其余部分由公社社有资金安排支出。详见：《人民公社财政与财务管理》编写组.人民公社财政与财务管理[M]杭州：浙江人民出版社，1981：63-78.

⑤1996年民政部颁发《农村社会保障制度建设指导方案》，提出在农村建立包括社会救济、养老保险、优抚安置、社会福利和社会互助等最低生活保障制度。

[1]段小虎.西部基层图书馆建设研究之一：文化生态视角下的制度设计[J].图书馆论坛，2015（7）：21-26.

[2]金武刚，李国新.中国公共图书馆总分馆制建设：起源、现状与未来趋势[J].图书馆杂志，2014（5）：4-12.

[3]国家统计局.伟大的十年——中华人民共和国经济和文化建设成就的统计[M].北京：人民出版社，1959：181.

[4]高永明，王治良.工会图书馆缘何大起大落[J].图书馆建设，1996（1）：26-28.

[5]符骏.21世纪乡镇图书馆发展趋势探讨[J].图书馆理论与实践，2002（2）：78-80.

[6]中共中央.一九五六年到一九六七年全国农业发展纲要[EB/OL].[2015-09-08].http：//baike.haosou.com/ doc/1414502.htm l.

[7]中国人大网.高级农业生产合作社示范章程[EB/OL]. [2015-10-08].http：//www.npc.gov.cn/wxzl/w xzl/ 2000-12/10/content_4304.htm.

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Study on the Financial Security for the Leaping Development of Libraries in Poverty-stricken Counties in W estern China

DUAN Xiao-hu，TAN Fa-xiang，ZHANG Yun-liang，LIShe-nin，ZHAO Zen-liang

Focused on China’s economical and social transformation and development，this paper reviews the changes in the public culturalpoliciesand financial system in accordancewith specific economic systemssince the founding ofnew China，and their effectson the public cultural construction in ruralareas，particularly in western China.What’smore，this paper not only studies the national design of the fiscal transfer payment system which aims at promoting regional，urban and rural balanced development of public service，but also researches the scales and benefits of special transfer payment of western public cultural construction.With a comprehensive consideration of national public cultural policy orientation，financial and taxation system reformation，current regional，economical and social situation，and the development law of this industry，analyzing the functional relationship between particularnaturaland social factorsand service cost，thisstudy constructsa financial security“idealmodel”for libraries inwestern poverty-stricken counties.This research holds that library construction in the western poverty-stricken counties is restrained by three factors：the traditionalurban-rural dual system of public cultural construction，the dual structure of current regional economy，and regional cultural ecology.As the policy instrument，the guaranteemeans and the institutional basis of government public products and services，finance needs to further strengthen its balanced support capability and build a new security mechanism for the western poverty-stricken counties，oriented by equal basic services，taking financial transfer payment as means and evaluated on thebasisof“objective factors”.

poverty-stricken counties；library；financialsecurity；factormethod；securitymodel

格式段小虎，谭发祥，赵正良，等.西部贫困县图书馆“跨越式”发展的财政保障研究[J].图书馆论坛，2016（1）：1-9，41.

段小虎，西安文理学院图书馆副研究馆员；谭发祥，四川省图书馆副研究馆员；赵正良，云南省红河州图书馆馆长；张运良，西安文理学院教授，硕士生导师；李社宁，西安财经学院教授，硕士生导师。

2015-12-20

*本文系国家社科基金项目“基本服务均等目标下西部贫困县图书馆财政保障研究”（批准号：15BTQ029）和教育部人文社会科学研究项目“西部文化生态系统中的基层图书馆服务体系建设研究”（项目编号：14YJA870002）研究成果之一