张旭光

(山西农业大学 公共管理学院,山西　太谷　030801)



防治“校闹”纠纷之探析
——以法律为视角

张旭光

(山西农业大学 公共管理学院,山西太谷030801)

“校闹”纠纷令许多教育机构谈虎色变，为了避免麻烦，学校纷纷取消潜藏法律风险的教学活动，这种因噎废食的作法将会导致国民教育目标落空和教育事业的畸形发展。“校闹”纠纷发生的原因是多元化的，既有社会心理、价值认识等主观原因，也有机制缺位、立法不完善的技术原因。基于此，“校闹”纠纷的治理，不仅要在现行法律体系下加大打击力度，而且还要纠正错误理念、创新纠纷化解机制、建立健全相关法律规范。

“校闹”纠纷；教学管理；正义；秩序

保持学校安宁的教学环境，维护学校教师的师道尊严，是一个法制文明国家的应有之义，也是国家教育事业健康发展的基本保障。然而，近年来，在我国各地频发民众聚众封堵学校、围攻谩骂教职员工的“校闹”现象，大有超越“医闹”成后起之秀之势。据了解，从幼儿园、小学、中学到大学等各级各类教育机构几乎都发生过“校闹”事件，一旦学校有什么风吹草动，都可能引发民众对学校群起而攻之，小到调换班主任、考试作弊处分，大到开除学籍，更遑论学生伤亡事故。许多教育机构迫于压力，违心接受了对方不合理的要求。为了避免风险，许多学校因噎废食，在教学活动中限制、取消诸如体育、春游等教学活动，严重影响了教育目标的实现。鉴于此，本文拟从理论和实务层面对“校闹”现象进行深入研究解析，以期能为治理“校闹”纠纷提供一条解决路径。

一、 典型“校闹”案例*所列举典型“校闹”案例均源自公开的新闻报道。

案例一：2015年7月，太原市某小学老师王某利用暑假回农村老家看望父母，期间与同村村民张某发生争执，争执过程中双方发生肢体冲突，二人各自都受到不同程度的伤害。事后，张某的爷爷、奶奶、父母四人坐车到了太原，找到王某所在学校，要求学校领导解决此事。当校方表示此事与学校无关，该四人便无理取闹，在教学楼、校长办公室、校园里逢人就下跪抱腿，诉说所谓的冤情，一些年轻女教师甚至吓得不敢进校门，严重影响了学校的教学秩序，造成恶劣的社会影响。

案例二：2014年10月23日下午，河南省鹿邑县某学校的学生正在安静地上课，突然三十多位身穿孝服的人闯进校园，瞬间校园内纸钱乱飞，嚎哭叫骂声乱成一片，学校被迫停课放假。事情的起因源于一起交通事故。21日早上，该校校车接学生返校时不小心将一名八十多岁的老者撞倒，司机报警后及时将该老者送到医院，后经抢救无效死亡。死者家属向学校要求赔偿100万，校方表示难以接受这一过高的赔偿，双方不欢而散。为了迫使校方接受不合理的赔偿，死者家属就上演了这出“闹剧”。

案例三：大学生王某由于在期末考试中作弊，被学校依照有关规定开除学籍。王某父母认为学校对学生作弊小题大做，完全可以通过批评教育解决的事情，根本没有必要开除学籍，因此其父母到学校同校领导进行交涉，要求学校收回处理决定。在交涉无果的情况下，其母亲躺在地上撒泼打滚，造成极其恶劣的影响[1]。

案例四：2011年1月6日，淄博市某中学校门口赫然立起一座灵堂，原学校初二女生甲某的尸体被横陈在学校大门口，十多名死者家属围着尸体嚎哭，校门口排满了花圈，满天纸钱纷飞，遍地是纸钱灰烬。事件的起因是该校初二女生甲某一大早离家上学后就再也没有回家。据学校讲，甲某上学后突然晕倒在地，学校及时将其送到医院，经抢救无效第二天死亡，学校表示校方尽到了责任。甲某的父母声称，甲是在学校被同学打伤后晕倒在学校卫生间地面上的，校方未能及时救治导致甲死亡，学校应当承担赔偿责任。双方协商未果，于是死者家属上演了开头那一幕。

上述四个典型案例基本涵盖了现实生活中的“校闹”众生相，这种种“校闹”对社会为祸非浅，对教育事业为祸尤烈，而且严重背离了社会主义法治建设的初衷，与中华民族尊师重教的优秀道德传统格格不入。

二、“校闹”现象的科学认识

(一)“校闹”概念界定

何谓“校闹”？这个问题的解决是治理“校闹”现象的理论前提。通过对现实中“校闹”行为的研究，笔者认为“校闹”定义有广义和狭义两种解释：广义的“校闹”泛指一切人针对学校实施的不合理的纠纷解决行为，既包括校内人员也包括校外人员；狭义的“校闹”是指校外人员与学校或者学校教职工发生纠纷后，校外人员以侵犯学校教职工人身权利、妨碍学校正常教学管理秩序的行为为手段，意图迫使学校接受其某种不正当要求的行为。由于校内人员实施的校闹行为往往只涉及职称、待遇、住房等内部行为，在实际生活中发生概率较小，学校可控性较强，其社会影响不大，不属于本文研究对象。因此，本文所称“校闹”主要指狭义校闹[2]。

(二)“校闹”现象的特征、分类

通过对社会上发生的“校闹”现象的总结，笔者认为“校闹”行为一般具备以下几个特征。

第一，“校闹”的时空特征。“校闹”发生的时间是在当事人双方非诉讼纠纷解决过程中，通常往往是校外一方提出的要求得不到满足的情况下发生。“校闹”发生的地域空间通常是发生在学校控制下的与学校教学管理联系密切的空间范围，比如校园、校门口、学校领导办公室，甚至教学楼等等。第二，“校闹”的客观行为特征。为了给校方施加其不堪忍受的压力，“校闹”行为人通常会采取一系列侵犯学校教职工人身权利以及妨碍学校正常教学管理秩序的行为，比如设灵堂、拉横幅、在领导办公室吵闹，甚至侮辱、殴打教职员工、限制其人身自由等等。在自媒体迅速发展的今天，“校闹”行为也不断“与时俱进”，一些人开始利用网络媒体歪曲渲染事实真相，将学校绑架到道德的十字架上，意图迫使学校接受其不合理的要求。第三，“校闹”的主观特征。“校闹”行为都是在故意的过错心理支配下实施的，即行为人明知自己实施的行为会妨碍学校教学管理秩序而故意追求这种结果的发生，并且实施“校闹”行为往往伴随着一定的主观目的，该目的可能是正当目的，也可能是不正当目的，实践中绝大多数是后者。第四，“校闹”的客体特征。“校闹”的客体指的是“校闹”行为所侵犯的社会利益，这是“校闹”具有社会危害性的本质所在。正是由于“校闹”行为侵犯了某种合法的社会利益关系，因此其具有一定的社会危害性。一般来讲，“校闹”侵犯的直接客体包括主要客体和次要客体，主要客体是学校的教学管理秩序，次要客体是教职工的人身权利。“校闹”行为通过侵犯上述直接客体，间接侵犯了我国宪法规定的学生受教育权利。

为加深对研究对象的认识，探索不同类型“校闹”的解决规律，根据不同标准可以把“校闹”行为划分为不同类别。根据“校闹”目的的不同，可以分为索财型“校闹”与非索财型“校闹”，前者主要在学生伤亡事故的情况下居多；根据“校闹”人数的不同可以分为聚众型“校闹”与非聚众型“校闹”；根据“校闹”起因的不同，可以分为与学校有关的“校闹”及与学校无关的“校闹”，如案例一就是与学校无关的“校闹”，因此必须明确“校闹”纠纷并非全都与学校有关系；根据“校闹”手段的不同，可以分为情感宣泄型“校闹”与暴力型“校闹”；根据“校闹”主体身份的不同，可以分为校外人员实施的“校闹”与校内人员实施的“校闹”，再次强调，校内人员实施的“校闹”不在本文研究范畴。

三、“校闹”现象的法律成因

(一)法治观念淡薄

法治意识薄弱是“校闹”现象频发的根本原因。“校闹”现象折射出现阶段法治理念尚未深入人心，社会还缺乏对法律的认同和尊重。一些社会主体在纠纷解决过程中还信奉“不闹不解决、讲人情找关系、赔钱了事”等错误观念，这种情况在“校闹”纠纷的相关主体中均有不同程度的存在。比如，许多闹事者法治观念淡漠，不知法、不用法、不找法，为了自己的利益最大化任性而为，肆意践踏法律，认为“会哭的孩子有奶吃”“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”。社会舆论也往往对学校不利，“学生是弱势群体值得同情，学校是公家的，花钱赔偿算做公益”等类似观念占有较大市场。司法机关、教育主管部门以情代法、一味求稳的思维往往无原则地息事宁人，客观上也纵容了“校闹”的发展[3]。

(二)价值层级关系错位

很长一段时间以来，我国社会在正义、秩序的价值关系问题上处理失当，把正义、秩序价值位阶错位，将秩序价值凌驾于正义价值之上。这种片面强调“稳定压倒一切”的思维，是导致“校闹”现象频频发生的另一深层原因。在这种片面维稳思维作用下，学校被套上了安全责任一票否决的“紧箍咒”，为了避免承担安全责任，学校为息事宁人往往在纠纷解决中接受了不该承担的责任，而教育主管部门甚至一些司法机关也往往要求学校无原则地赔钱了事，这些做法客观上都助长了“校闹”分子的气焰。从个案纠纷看，学校无原则地迁就满足当事人的无理要求虽然换取了暂时个案上的稳定；但是从长远来看，以牺牲正义为代价的暂时稳定不仅损害了社会的正义精神，而且个案处理不当带来的不良示范作用会引发同类纠纷的连锁效应，最终维护不了社会的长久稳定。

(三)“校闹”纠纷解决机制缺位

目前我国还没有普遍建立专门针对“校闹”纠纷的解决机制。在防治纠纷发生的预警环节、纠纷发生后当事人利益表达环节、双方协商沟通环节、救济救助环节基本上还处于摸索阶段，未形成一套行之有效的完善机制。因此在纠纷发生后，作为受害一方的当事人往往感到“求告无门、沟通不畅、救济乏力”，于是当事人经常通过“校闹”进行“自力救济”。尤其是由于缺乏像医疗纠纷处理中“医调委”这样第三方机构的居中介入，“校闹”纠纷发生后基本上都由纠纷双方角力博弈。由于双方立场、认识、利益的巨大反差，双方往往难以达成一致意见，因此双方经常会剑拔弩张，最终酿成“校闹”纠纷[4]。

(四)立法上存在缺陷

“校闹”纠纷的频发还有立法缺陷的原因。在我国现行法律体系中，还没有一部专门规范校园纠纷的法律，虽然在《中华人民共和国侵权责任法》(以下简称《侵权责任法》)、《学生伤害事故处理办法》(以下简称《处理办法》)等法律规范文件中对校园纠纷有所规定，但是这些规定还存在许多缺陷，远不能满足有效化解校园纠纷的需要。第一，立法层次低。《处理办法》属于教育部制定的部门规章，其法律位阶和法律效力低于法律和行政法规，对于法院没有必须适用的约束力，而且由于有部门利益，纠纷当事人也不愿意适用该办法处理纠纷。此外，我国《立法法》第八条规定只有法律才能规定民事基本制度的内容，而该办法属于部门规章，依法不能规定民事责任内容，因此该办法本身的合法性存在问题。第二，适用范围窄。《侵权责任法》《处理办法》等法律规范调整的校园纠纷比较单一，仅限于学生伤害事故引发的纠纷。而现实中“校闹”纠纷是多样化的，这样势必造成很多校园纠纷处理出现无法可依的结果。第三，内容不全面。上述规范性法律文件主要对伤害事故纠纷的责任进行了规定，对防治校园纠纷的机制、第三方调解机构、各类纠纷的责任划分等内容没有做出系统规定[5]。

四、防治“校闹”现象的法律对策

“校闹”纠纷发生的原因是多元化的，解决“校闹”纠纷也应该是一个融纠正理念、制定政策、健全法律、完善管理在内的系统工程。

(一)加强法治理念教育，树立法律最高权威

解决“校闹”纠纷首先要在社会成员思想上树立法治理念。法律是社会的最高统治者，一切国家机关、社会组织、公民都必须在法制轨道内办事。通过在全社会广泛开展法治宣传教育，一方面使得全体社会成员知法、懂法；另一方面更要使得社会成员自觉用法、守法，真正发自内心地认同和尊重法律，养成“办事依法，遇事找法，解决问题用法，化解矛盾靠法”的规则意识和良好的法律习惯。为此，学校可以聘请律师、法学教师、司法工作者等专业人士兼任学校的法务辅导员，定期对学校教职工、学生、家长进行相关法律知识的宣讲；利用微信等自媒体工具向学生、家长推送相关法律知识，并且可以利用网络问卷对家长进行法律知识测试。政府工作人员也要抛弃“以情代法”“片面求稳”的陈旧思维，全面提高法治思维能力，牢固树立法律至上的理念，在处理“校闹”纠纷过程中自觉运用法治思维化解纠纷和维护社会稳定。

(二)理顺价值位阶关系

长期以来，在“校闹”纠纷解决中存在一种思维，即稳定压倒一切。在这种思维下，为了息事宁人学校承担了过多不该承担的责任。其实，正义与秩序都是法律追求的核心价值。通常情况下，正义价值和秩序价值可以兼顾，但是当正义与秩序发生冲突时，就会产生价值选择问题，是优先保护正义价值抑或是优先保护秩序价值？笔者认为，正义价值应当优先于秩序价值而得到保护。公平正义比太阳还要光辉，法律的灵魂就是正义，如果为了社会秩序的暂时稳定而牺牲社会正义势必会造成更大的社会动荡。因此，社会秩序的稳定必须是实现了社会正义的稳定。基于此，必须扭转“秩序凌驾于正义”的错误理念，用正义价值引导秩序价值的实现。在“校闹”纠纷解决中，不能为了求稳而迎合满足闹事者不合法的要求，学校要不要承担责任、承担多大责任必须严格依法确定，以彰显司法正义。

(三)构建科学的纠纷化解机制

“校闹”纠纷的解决还需要从技术层面设计一套科学完善的矛盾纠纷化解机制。该机制应当承载三个功能，即预警、调解、救济救助。通过这样一套机制的运作，不仅可以有效地防范矛盾纠纷的产生，而且能有效地维护纠纷当事人的合法权益，同时也把学校和教师从“校闹”纠纷中解脱出来，专心于教学管理工作[6]。

纠纷预警功能：要求学校和教育主管部门制定涉校矛盾纠纷排查化解机制，及时发现、报告、排除可能引发校园纠纷产生的各种苗头隐患，制定相关的工作程序和管理制度，对排查出来的矛盾纠纷、安全隐患，要按照诱因、地点、时间、人员、事态发展等方面建立安全管理工作档案、安全工作日志；尤其值得一提的是学校在预警工作中要注重证据意识的养成，把自己已经履行了教育、管理职责的事实用各种形式及时收集和固定下来，比如安全工作会议记录、工作档案日志、视听资料、微信、标语等等。建立健全校方、家长特殊情况的沟通制度，比如学生特异体质、擅自离校等。

多元调解功能：程序正义要求“任何人不得充当自己案件的法官”，纠纷的合理解决需要有一个不偏不倚的中立方居中调停裁判，在中立裁判方面前，当事人双方均能平等地发表意见，裁判方兼听则明，对双方一视同仁。遵循这样的程序作出的调解不仅能保证实体结果的公正，而且由于处理程序的正义，即使结果对一方当事人不利，也能最大限度吸纳当事人的不满。基于此，“校闹”纠纷的解决需要引入一个由校方代表、对方当事人代表、中立第三方组成的“校园纠纷调解委员会”，对方当事人代表由家长委员会推选，中立第三方可以聘请律师、法官、法学教师等专业人士担任，校方代表由学校、教育主管部门推选。“校园纠纷调解委员会”组成人数只能是奇数，对纠纷的调处实行少数服从多数原则。调解程序由纠纷当事人任一方申请而启动。经过调解达成的调解协议是纠纷双方真实意思的表示，对双方具有约束力。

救济救助功能：无救济就无权利。权利的享有得益于合理救济机制的保障。为了降低当事人纠纷解决成本，及时顺利落实调解协议中的权利义务，应建立“诉调对接”的救济机制。通过“诉调对接”机制，一方面当事人对调解结果不服的可以向法院提起民事诉讼；另一方面当事人如不履行生效调解协议的，可直接向法院申请强制执行。另外救助功能也是多元纠纷解决机制的应有之义。在“校闹”纠纷中，绝大多数属于有学生伤害事故引发的索赔型纠纷，针对这种特点，笔者认为可以尝试“二加一”多元救助模式，分别由政府拨付专项资金、学校购买校方责任保险、学生个人购买意外伤害保险等险种，构建国家、社会、个人三位一体的赔偿救助模式[7]。

(四)建立健全相关法律规范

尽管我国有涉及教育机构的一些法律规范，诸如教育法、义务教育法、学位条例、学生伤害事故处理办法等等，但是现行法律体系中还没有一部专门保护校园秩序和安全的效力层次较高的法律规范，因此很有必要由全国人大或全国人大常委会制定一部《学校法》或者《校园安全法》，在法律中专门规定校园纠纷的受理部门、解决程序、调解机构、救济救助办法、诉调对接制度等等，对扰乱校园秩序安全的“校闹”行为以列举和兜底条款的形式进行明确规定，并且对上述“校闹”行为明确规定相应的刑事、民事、行政法律责任。

(五)加大对“校闹”行为的打击力度

如前所述，解决校闹纠纷要正确处理正义和秩序的价值位阶关系，必须坚持正义引导秩序的原则，反对把秩序凌驾于正义之上的思维。“校闹”纠纷侵犯的社会关系主要是学校教学管理秩序，这是“校闹”纠纷与普通民事纠纷区别的关键。 后者仅限于普通民事主体之间，危害也仅限于民事主体私权益范围；而“校闹”纠纷由于侵犯了学校教学管理秩序，危害的不仅是学校作为民事主体的私权益，更危害到国家、民族、社会的教育事业。如果为了一时的稳定而牺牲教育事业的合法权益，不仅实现不了真正的稳定，更严重的是将会导致教育事业的畸形发展。因此笔者认为，必须加大对借口解决纠纷扰乱教学管理秩序行为的打击力度，尤其是对无理缠闹者，决不能为了暂时的稳定而姑息迁就。对那些行为恶劣、没有底线的“校闹”分子必须在现行法律框架内依法予以严惩，追究其法律责任。唯有如此，才能遏制某些人的“校闹”冲动，促使当事人在法律框架内解决纠纷，也唯有如此，才能真正实现学校教学管理秩序的长治久安。

[1] 刘静.“校闹”事件频发考问制度之弊[J].教育，2014(24)：4-5.

[2] 宋艳存.依法打击校闹还校园一方净土[J].基础教育研究，2015(3)：27-29.

[3] 常生龙.解决校闹要回归法治轨道[N].中国教育报，2014-11-11(2).

[4] 熊丙齐.给“校闹”套上法治与民主的缰绳[N].中国教师报，2016-01-06(3).

[5] 于晓蕾.家长校闹背后的法律问题研究[J].中国校外教育，2015(4)：24-25.

[6] 杨奎，夏云. “校闹”处置法治化,这个可以有[N].人民法院报,2015-10-20(2).

[7] 曹文忠.实施学生校园体育意外伤害保险制度的研究[J].现代教育科学，2015(6)：38-39.

A Brief Analysis of Prevention and Control about School Disturbance——Fromalegalperspective

ZHANG Xuguang

(Institute of Public Administration,Shanxi Agricultural University,Taigu 030801,China)

School disturbance makes many education institutions feel frightened, just as people may turn pale at the mention of a tiger. To avoid trouble, most of schools have to cancel many teaching activities, which may cause the potential legal risks. This practice will lead to the deformation of national education goal and education cause. Reasons for school disturbance are diversified, which include both subjective reasons such as social psychology, value understanding, and objective reasons such as absence of mechanism, imperfect legislation. Based on this, the effective management of school disturbance relies on not only strengthening punishment under the current legal system, but also correcting some wrong concepts, and innovating mechanism in resolving dispute, besides establishing and improving the relevant legal norms.

school disturbance;teaching management;justice;order

2016-05-24

张旭光(1974-)，男，山西平遥人，山西农业大学讲师，硕士。研究方向：农村法治建设。

10.16396/j.cnki.sxgxskxb.2016.09.019

G647

A

1008-6285(2016)09-0075-05